社区公共服务内容和方式中美比较视角
内容提要：文章通过对中美两国社区教育服务、医疗卫生服务、志愿服务、养老服务和就业服务内容和方式进行系统的比较，探寻两个国家之间在这四个主要的社区公共服务内容中所存在的差异，特别是中国在这些问题中存在的不足之处。而后，总结了产生这些差异和不足的原因，并提出美国社区公共服务供给方式和社区治理技术方面可资借鉴的经验。
关键词：社区公共服务；社区公共服务范围；社区公共服务方式
中图分类号：C916 文献标识码：A 文章编号：1003-4161(2011)04-0038-04
社区公共服务是指“现代社会为了社区的需要而提供的社会公共服务，以及社区本身为满足自己的需求自行安排的共有服务”，是社区服务的重要组成部分。中国城市社区服务是在20世纪80年代兴起的。在此之前，城市职工福利主要由单位承担。随着改革开放步伐的推进，随着企业经营自主权的扩大，改革迫切要求减轻单位包袱并由社会提供相关服务，继而要求企业将原来承担的社会职能还给社会。1987年，国家民政部在武汉召开会议，提出在城市开展社区服务工作。在中央政府的倡导和推动下，城市社区服务迅速发展起来。这一社会运动以改革国家办福利、实现“社会福利社会化”为发展目标。随着社区服务的发展，它意外地使“社区”取代“单位”成为城市居民生活的中心舞台。“社区公共服务”概念没有明确提出之前，国内理论界和实践界基本都是使用“社区服务”一词。社区服务是一个带有中国本土化色彩的语汇，它脱胎于便民利民服务和民政服务，由民政部负责管理。随着政府体制改革的深化和社会自治意识的增强，社区越来越成为承载城市社会公共服务和居民自主提供公共服务的基础平台。因而，在社区服务的发展中始终存在两股交织的力量即政府的行政力量和社会的自治力量，体现了政府行政职能和社区社会职能的有机统一，我们称其为“行政兼自治”型社区服务模式。
美国的社区发展有着悠久的传统。其早期乡镇的公共精神孕育了现代社区自治的文化根基。正如托克维尔所言：“他们在力所能及的有限范围内，试着去管理社会，使自习惯于自由赖以实现的组织形式，而没有这种组织形式，自由只有靠革命来实现。他们体会到这种组织形式的好处，产生了遵守秩序的志趣，理解权力和谐的优点，并对他们的义务的性质和权利范围终于形成明确的和切合实际的概念”。这种构成美国民主根基的自治能力和公民精神构成了现代社区服务发展的灵魂。在这种情况下，政府的管理是处于一种相对超脱的状态，仅限于制定社会发展政策和运作法律法规、进行财政支持和投入等宏观性的事务管理，大量的具体的社区服务内容和项目的开展都是由非政府组织以及由社区自主去承担和组织实施，真正实现了“小政府，大社会”的管理格局。我们把这一特征称为“自治兼调控”型社区公共服务模式。
中美两国在不同的社区公共服务发展模式下，必然会存在公共服务供给范围和方式上的差异，下文将对此进行具体的比较。
一、中美两国社区公共服务内容比较
社区是居民日常生活活动的主要聚居领域，社区公共服务供给的范围和质量对于居民的生活的改善和提高发挥着非常重要的作用。特别是涉及最基本的公共服务如教育服务、医疗卫生服务、养老服务、就业服务，如果供给不到位，将不能充分地满足居民的需求。而美国作为当今世界上经济发展水平最高的国家之一，其社区公共服务供给体系已经发展得非常成熟，将会为我们提供可资借鉴的经验，但前提工作便是寻找差距。下文将对中美两国在四项基本公共服务的内容范围进行比较，来分析两国之间存在的差别。
(一)社区教育服务内容比较
社区教育较早出现在美国，美国是当今社区教育较发达的国家之一，在“时时可学、处处能学”的教育目标的指导下，各个社区充分利用各种资源建立起了内、外结合的学习网络。这不仅能够使社区内各种教育资源得到最优化配置，而且还能最大限度地吸纳社区的外部资源。在这一庞大的社区教育网络内，其服务内容也是非常全面的：包括高级教育服务、依托型(依托大、中、小学)社区教育、中低层次的教育服务、学前教育、活动型社区教育、教育资源及咨询服务、内外教育资源共享服务、以社区居民特点和需求为导向的服务项目等各个方面。
中国的社区教育服务还没有建立起社区内、外教育主体间互补的联动机制和网络，内容主要包括：学历教育、职业教育(培训)、中低层次的教育服务、学前教育、活动型社区教育、依托教育设施的服务。与美国相比，范围虽然大体相似，即主要通过社区学院、学校来提供大、中、小层次的教育服务，但是具体到服务的项目内容以及对居民需求的满足上却存在明显的差距。如美国社区学院普遍具备职业技术教育、补偿教育、社区教育、大学转学教育和普通教育五大职能，采取授予证书、文凭、学位等不同的学籍处理方式，有些课程甚至不计学分、不发证书，这便来适应各个层次居民的不同教育需求。而目前作为中国社区教育主要载体的社区学院是朝着社区性、综合性的高等学院方向发展，并以文凭授予为主要的目的，在满足居民需求方面做得还有些不足。
(二)社区医疗卫生服务内容比较
美国的社区医疗卫生服务主要包括预防、医疗、护理三大部分。由于现代社会慢性病的多发性和严重性越来越强，现代医疗的发展方式也逐步由治疗转向预防、保健和康复。因而美国的社区医疗卫生服务除了提供基本的医疗卫生服务之外，更加侧重于以“慢性病”及营养调理为重点，提供周到的卫生健康服务。为加强对社区居民的健康影响愈来愈大的各种慢性病、传染性疾病等的预防、康复和保健工作，社区将长期护理和家庭保健作为其服务的主要内容，并以提供周到的上门入户服务为主。
中国的社区医疗卫生服务内容主要以医疗为主，内容涉及基本医疗卫生服务、普通医疗服务、计划生育服务。另外，妇女、儿童、伤残人士和老年人的卫生保健服务、精神卫生服务和心理卫生咨询服务也开始起步。与美国相比，中国的社区卫生服务还是“以病人为中心”，而不是“以健康为中心”，关注疾病的治疗而预防、保健、护理很长时间以来没有得到很好的重视。而就医疗服务来说，由于管理体制不严谨和支持体系不健全，常常造成病人负担过重和医院不合理运转的局面。
(三)社区养老服务内容比较
美国对待老年人基本原则是使老年人能够快乐而有尊严地度过晚年生活，因而这便需要政府采取措施完善养老保障政策，使每个老年人能够在生活上无忧，并且在服务设施方面，为老年人提供多种选择。在此目标下，社区养老服务颇具规模，服务的项目包含了基本生活服务、学习教育、就业、娱乐、心理健康和精神慰藉、社会保障、安全干预等老年人需要的方方面面。总体来说，在服务项目设置、服务人员的选择以及服务设施的建立上充分考虑老年人的身心特征，关怀老年人的切身感受，因而不仅养老设施先进完备，而且服务项目多样，并具备专业化的服务人员队伍和大批的社区志愿者，提供了非常周到、完备的服务。
在中国，受到中国传统文化的影响，养老方式还是以家庭养老为主，首先在服务目标上，中国便与美国具有了一定的差别。社区养老主要是作为家庭养老的辅助和补充而存在的。服务的范围还是主要以老年人基本的生活服务和照顾为主，而对其教育、就业和心理、精神慰藉的关注程度还不够。而且不管是在设施的完备程度还是在功能的设置上，抑或是在服务人员的专业化上，都还存在很多问题。
(四)社区就业服务内容比较
在美国，政府、社区组织和非营利组织都积极参与促进社区就业服务的发展，并建立了一套全面而系统的就业服务体系。主要内容包括开展就业信息服务，构筑统一的网络化、电子化的职业中介服务系统；建立一整套完善的就业服务体系；具有实效性的就业培训，根据岗位需求来制定培训方案；通过支持发展小企业来开发新的就业岗位；开展具有实效性的就业培训。另外，就业服务机构根据服务对象不同，推出不同的服务项目。
中国的社区就业服务同样包括开展就业信息服务、建立就业服务机构、进行就业培训和开发新岗位等项目。但是，与美国相比，还没有形成一套完备的就业服务体系。就业信息服务由于劳动力市场的分割，难以建立统一的网络；就业培训还不能根据岗位需求来制定具体的培训方案；特别是在新的就业岗位开发方面，还是运用传统的方式提供一些修理维护、家政服务岗位，难以满足社区居民的就业需求。
二、中美两国社区公共服务提供方式比较
社区公共服务的提供方式主要包括资金来源、和具体的提供方式两个方面的内容。下文将立足这两个方面对中美两国社区教育、医疗、养老和就业服务的提供方式做一简要比较。
(一)社区教育服务提供方式比较
美国主要是依托普通大、中、小学开展社区教育，这种社区教育项目一般安排在假期与晚间，内容除了设置课程外，还可以是组织研讨、讲演、文化体育活动，或举办展览、开展咨询等；直接创办社区学院和社区学校，这是其最主要也是最具特色的社区教育形式。社区学校主要从事中低等层次的教育，社区中心学校、社区综合中学、社区初级专科学校等；社区学院主要从事高层次的社区教育；面向社区开展各种形式的活动型教育；建立和完善社区学习网络。教育资金是教育发展的基础，是教育系统得以运转的基本条件。美国社区教育服务提供的资金来源具有多元化、多渠道的特征，具体包括：学生学费、联邦、州、地方政府的拨款及私人捐赠几方面。由联邦、州和地方政府提供的资金比重呈不断攀升的趋势，如内达华州政府提供经费占了81％。学生学费低廉，所占的比重越来越低。
中国的社区教育主要依托电大、成人高校、专科学校而成立的社区学院；社区内的中、小学合并组成社区学校；成立社区教育中心；社区内的自治团体自主开展社区教育；社区图书馆、体育场馆。在资金筹集方面，充分发挥政府扶持和市场机制的双重作用，采取“政府拨一点，社会筹一点，单位出一点，个人拿一点”的办法。但是由于教育对象的复杂性，中国社区教育的经费困境正在进一步加大。从现实来看，学历教育仍是社区学院“创收”的主要方式，学费相对较高，在一段时期之内，个人所交的学费仍然是中国社区教育经费的主要来源。
(二)社区医疗服务提供方式比较
美国社区医疗服务的提供主体包括政府、非营利组织和营利组织，来进行多元化的社区卫生服务供给，主要方式包括成立社区医院、家庭护理中心和卫生服务中心；根据免费对居民的全面体检、长期跟踪了解而建立来健康档案；成立专业的健康管理机构；组织专家成立专门医疗服务机构等。美国社区医疗服务资金的筹资机制主要包括国家预算拨款、健康保险及自费。美国政府非常重视对社区医疗服务的投入，特别是对穷人和老年人的医疗投入。同时还建立了非常成熟的健康保险制度。另外，美国通过立法的形式保障居民医疗服务的资金需求如《医疗保障方案》，为老人、穷人、的健康服务提供资金，保障了社区医疗服务的稳定的筹资渠道。
中国的社区医疗服务主要有政府和非政府组织进行提供。传统观念，认为提供社区卫生服务的机构都必须是政府举办的非营利机构，民办的非营利和营利性机构不能提供社区卫生服务，因而导致了长期以来医疗服务供给方式单一。具体的供给方式包括建立社区卫生服务站、服务中心，并且以坐堂行医的方式提供服务为主。通过医务人员的问询建立健康档案付费体检服务。在资金筹集上，主要由政府、社会和个人共同承担。由于医疗保健费用上涨迅速，政府和社会对卫生的投入比例逐渐减少，而个人的投入比例有逐渐加大的趋势。
(三)社区养老服务提供方式比较
美国的社区养老服务的提供方式包括建立老年公寓或老年聚集住宅、退休社区、老年人护理院(24小时照顾)、专门的老年人食堂；提供居家生活，日托照料、老年痴呆病院、老年活动社区、临终关怀、暂缓照料等老年活动中心老年大学，接收65岁以上的老人免费进修；政府和慈善机构为有能力的老人提供就业的机会日常陪伴，提供关怀；主要由社区志愿者和老龄委员会进行提供面对老年人的社会保险、私人医疗保险，社区服务机构工作人员以及志愿服务人员等社区照料资源丰富。
中国的社区养老服务提供方式主要是，在部分大中城市初步形成以设施服务、定点服务和上门服务为主要形式，以日常生活照料、医疗保健、心理保健、文化娱乐等为主要内容的社区养老服务格局。但是从总体上看，我国社区养老服务的社会化服务水平很低，投入不足，而且发展很不平衡，服务设施供给水平与我国人口老龄化发展、与提高老年人生活质量的需求很不适应，与国外相比，志愿服务资源不足。
(四)社区就业服务提供方式比较
美国各种职业中介机构都拥有完善的自动化电子设备，并在全国形成网络，为需求者提供快速、完备准确的信息。在开发就业岗位方面，小企业是美国社区就业的主要承载者，政府通过各种资金和政策的扶持，推动社区内小企业的发展，提供了大量的就业岗位；除此之外，美国通过免税、资金支持等方式大力发展非营利组织，带动社区各类服务业的全面发展。“在美国社区内，非营利组织非常庞大，提供的服务范围也十分广泛，它们力图建立一种‘老有所养，幼有所托，孤有所扶，残有所助，贫有所济，难有所帮，学有所教，需有所供’的全方位的服务体系”。
中国社区就业服务范围比较广泛，各地区基本上结合了本地区的特点而制定了相应的就业服务计划，但是在资金与政策扶持这些关键性的支持上，各地政府做得还不是很充分，没有重视发展小企业特别是发展第三产业和非政府组织在增加就业岗位中的重要作用。就业服务也缺乏先进的科技来支撑，社区就业的综合管理体制也还有待完善。从资金筹集的角度来看，社区就业资金主要来源于个人，资金规模非常有限。虽然政府各职能部门对于社区就业实体给予一定的资金支持，但均是后期拨款，而且资金到位周期过长。
三、中美两国社区公共服务内容和方式差异产生的原因
通过上文的比较，不难发现，在不同的社区模式的主导下，中美两国在社区公共服务范围和供给方式上存在着的差异。甚至在某些方面，中国与美国相比还存在着很大的差距。突出体现在中国的社区公共服务供给水平和层次低下、供给形式单一、资金短缺、运营体制不完善、资源配置率低等方面。那么造成这种差异和差距的原因是什么呢?具体来看包括以下几个方面：
(一)社区形成的路径不同。在美国，社区并不是作为一个政府的基层管理单元而存在的，而一直是以一种公民自治的形态存在的。因而，美国社区的划分是一种自下而上的形成的、基于居民习惯和自愿而结成的特定区域，居民的自治成分相对比较高，形成了较强的社区意识和归属感，居民也会比较积极地参与到社区的各项工作中，有时这些工作的开展甚至能够影响到政府政策的制定。这样社区居民的需求会有一个顺畅的表达渠道，所享受到的公共服务的内容也会相对地宽泛。而在我国，社区是作为政府管理社会的基本单元而存在的，社区的划分是一种由政府强制主导的行政性划分，是对原有的街道和居委会的延续，而街道和居委会因为是政府的“腿儿”，更多的是承担行政职能，落实政府的行政任务，而不是代表社区居民整体的利益，社区也就成了“未设立政府权力机构的城市基层行政区域”。这种自上而下的任务落实型的治理方式，更多的是考虑完成政府的任务，而非居民的需求，一方面影响了公共服务供给的质量和效果，另一方面也影响了社区自治性的发展。
(二)文化的差异。中国和美国是在各自的文化土壤中生根发芽，同样长得郁郁葱葱的两棵“大树”。同是“大树”，但二者的文化传统却存在很大的差别，这种复杂性是很难三言两语说清楚的。我们且看一下这种化的差别是怎样影响中美的社区公共服务。中美文化的差别在社区志愿服务和社区养老服务中体现得最为明显。美国的社区志愿服务相对于中国来说发展得非常完善，在很大程度上在于其文化特征中的互助和志愿服务精神。志愿精神的形成又得益于历史因素以及其虔诚的宗教信仰。美国的很多公民希望通过参加志愿活动来履行基督徒的责任。而正是这种精神，内化成为了居民的一种生活习惯，形成了良好的社会氛围，也成为美国社区志愿服务蓬勃发展的推动力量。它推动一批批的社区志愿者投身于服务之中。而在中国，同样是由于特有的历史、文化特征，并没有形成那种很虔诚的志愿服务精神，不存在广泛的群众自愿和认同的基础。因而社区志愿服务组织的建立和志愿服务活动的推广在一定程度上是在自上而下的行政力量的推动下而缓慢发展起来的，因而很难具有由内而外的，来源于人们内心的强大的志愿服务的动力，这在一定程度上影响到了我国的社区志愿服务的发展。
同样的，社区养老服务的发展也面临着这种文化的困境。美国是一个崇尚年轻人文化的老龄化社会，“成年子女必须赡养父母”这一观念在美国没有任何的文化传统渊源和法律规定，因此不存在“养儿防老”这种传统观念。这样，家庭养老便没有成为美国主要的养老方式，老年人的生活也不只是从家庭到养老院的单一生活轨迹，而是具有丰富多彩的选择形式。养老的重任便自然地落在了社区头上，这在一定程度上推动着社区不断改进服务设施和服务提供方式，为老年人提供一个更加舒适和便利的生活空间。而在中国情况却完全不同，几千年来，受到儒家传统文化的影响，孝敬父母一直以来都是衡量一个人伦理道德的最重要指标，而“养老”是孝敬父母的主要方式，因而“养儿防老”的传统就一直延续下来了，并成为了中国人接受和认可的并占据主导的位的养老方式。虽然随着现代家庭规模的缩小和独生子女的增多，家庭养老方式在逐步弱化，但短时期内这种状况是难以改变的。虽然我们不能说家庭养老的文化传统是导致社区养老服务发展缓慢的原因，但是它多少也从一个侧面也反映了长期以来社区养老服务的发展不能得到重视的原因。
(三)经济发展水平不同。美国的社区公共服务是作为其福利制度的组成部分而存在的，发展比较早，也比较成熟。由于美国的经济发展水平比较高，以政府强大的资金和制度支持作为后盾，相关的法律法规又比较完备，因而不管是硬件设施还是软件服务都是比较齐全和到位的，基本上社区居民需要什么样的服务，都是能够得到满足的。在我国，社区公共服务起步比较晚，而我国又处于发展中国家阶段，经济发展水平与发达国家相比还有很大差距，因而政府所能提供的资源有限，法律发展不是很完备，硬件设施受到经济发展水平的制约还比较薄弱，并且各地的发展甚至同一城市不同的社区之间的发展都很不平衡；在软件方面，基本上是处于进行被动服务的状态。
(四)社会管理体制的不同。在美国，国家和社会一开始就是分立而行的并且具有清晰的界限，因此政府、市场和社会之间具有明确的分割关系，三者也能够较为清晰地各司其职。相应地，美国的社会管理就较容易地实行由政府、社会组织和企业共同治理的模式。在许多其他国家由政府提供的服务，在美国却由非营利组织和私人提供。这种社会体制体现在社区治理上便是形成了民主化、市场化、组织化和权力多元化的社区自治模式和服务提供模式。民主化体现在社区治理中公民的广泛参与。市政府所进行的每一项有关社区利益的政策变动，都要首先通过听证会的形式听取社区居民的意见，另外，市议员可兼任社区董事会成员，这便使社区群众的意见也能通过有效途径反映到市立法部门。公民的直接参与和间接参与相结合，形成了社区代议民主和直接民主相结合的民主自治模式。市场化表现在美国社区服务提供中引入的市场机制，用市场化的手段提供社区服务。组织化体现为美国的社区公共服务供给中非政府组织扮演着重要的角色，成为居民自治和民主共管的主要载体。它们提供多样化的服务，推动了社区公共服务功能的拓展和服务体系的建立，减轻了政府的负担和成本，培育了居民自治意识和社区参与意识。通过搭建民选官员与社区居民之间的桥梁，为居民参与公共事务提供了渠道。社区权力的多元化是指美国的社区治理是多个主体平等和自由参与的过程。公民、政府、非政府组织和企业分享着社区治理的权力和责任并扮演着不同的角色。这便使美国参与社区公共服务的主体范围非常广泛，除了由政府进行过专门培训的社区工作人员外还包括大量的志愿者。在美国社会上的任何人员，包括成年人和未成年人，退休者和在职人士，正常人和残疾人都可以成为社区服务的志愿者。
中国与美国在政府、市场和公民社会之间具有不同的关系和演变模式。中国的传统社会是个己、家、国同构的大社会。在这种社会形态下，无论是国还是家的管理都是社会的管理，相互之间无法区分。即使是过渡到现代社会之后，仍然保留了传统社会的某些体制特征。国家在一定程度上占据了社会的空间，或者社会被包纳在国家的范围之内。在这种体制模式下，公共服务供给模式长期以来实行的是政府主导型的供给模式，政府作为社区公共服务的主要的甚至很长一段时间是唯一的提供者，负担着公共服务的提供和生产的主要责任，这导致了社区公共服务可利用资源短缺、社区居民自主性缺失、服务效率低下、服务范围狭窄、专业性技术性缺乏、无法满足多样化需求等一系列问题。
四、启示与结论
上文从中美两国社区形成的路径、文化背景差异、经济发展水平和社会管理体制四个角度对二者之间存在差距的原因进行了剖析，正是这些根本性的原因使两国具有了不同的社区公共服务模式，中国更倾向于公共服务供给的“行政化”，而美国更倾向于“自治化”。我们不必去复制美国社区公共服务的供给模式，但是却可以学习和借鉴其供给方式和社区治理技术方面的经验，主要包括：第一，转变政府职能，建立多元化的资金筹集模式，拓展资金筹集渠道。如效仿美国建立政府专项投入、社区居民自筹资金、社会捐助、部分社区服务项目盈余等多元化的资金供给制度。第二，实现社区公共服务的提供与生产相分离，改变公共服务供给方式。第三，推行向社区授权。如美国推崇“社区拥有的政府，服务而不是掌舵”，将全力转交给社区，依靠社区自主提供公共服务。第四，实行广泛的居民参与机制，加强社区民主自治，可建立民主诉求机制、征询机制、评议机制和决策机制，通过这种广泛的民主参与机制进一步增强社区团结和居民的责任感。
[作者简介]严明明(1981-)，女，河北遵化人，吉林大学行政学院2009级博士生。
[收稿日期]2011-08-01
责编：正融； 校对：正融
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