驻村干部如何做好扶贫工作做到精准扶贫
驻村干部；
精准扶贫；
造血功能
文献标识码：A
习近平总书记曾强调，扶贫开发工作依然面临十分艰巨而繁重的任务，已进入啃硬骨头、攻坚拔寨的冲刺期。形势逼人，形势不等人。各级党委和政府必须增强紧迫感和主动性，在扶贫攻坚上进一步理清思路、强化责任，采取力度更大、针对性更强、作用更直接、效果更可持续的措施，特别要在精准扶贫、精准脱贫上下更大功夫。开展扶贫工作要充分贯彻落实习近平总书记的讲话精神，广大驻村干部是派驻到困难村的“扶贫先锋”，是落实“精准扶贫”的重要力量，驻村干部要全面学习贯彻扶贫相关文件精神，通过充分调研，结合自身优势，将“输血”与“造血”相结合，“想办法、出实招、见真效”，开展好扶贫工作，做到精准扶贫。
1 深入学习扶贫指导思想、方针政策，做到学以致用、贯彻落实
驻村干部在驻村之前和驻村开展扶贫工作过程中，都要充分、全面地学习中央和地方的扶贫相关文件精神，并将扶贫文件精神渗透到帮扶工作的各个环节中，贯彻“六个精准”，即“扶贫对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人精准、脱贫成效精准”。在扶贫工作中努力做到习近平总书记就加大力度推进扶贫开发工作提出“4个切实”具体要求中的内容。并紧紧围绕加强基层组织建设、推进强村富民、改善农民生产生活条件、提供有效智力支撑、完善基层治理机制、维护农村安定稳定扎实开展扶贫工作，使扶贫的文件精神落到实处。要一边工作、一边学习，“在干中学”，将上级的指导思想与困难村的实际情况相结合，做到学以致用、贯彻落实。
2 树立理想目标、找准角色定位，换位思考，真正融入到困难群众中去
驻村干部要树立目标，要有通过自身努力为困难村和村民的生活带来变化的追求抱负，对待扶贫工作要有一番作为、大展身手的想法和热情。要转变角色，适应农村的工作生活环境，吃苦耐劳，找准角色定位，驻村干部不同于普通村干部又相似于普通村干部，做好“村官”，严格要求自己，明确自身的责任就是要带领村民脱贫，为村民服务，要有艰苦奋斗、务实创新、百折不挠的精神。要了解工作对象，学会换位思考，在与村干部和村民打交道的时候要多站在村民的角度考虑问题，理解村民的所思、所想、所盼，并以包容学习的态度与村民进行沟通交流。要与村民同吃、同住、同学习、同劳动，真正做到接地气，融入到村民中去。与村民打成一片，才能真正了解农民，为调动农民投身经济发展和脱贫致富的积极性打下基础。
3 扶贫先扶志，激活“内因”，注重思想引领，着力智力帮扶
习近平总书记指出：“扶贫先要扶志，要从思想上淡化‘贫困意识’。不要言必称贫，处处说贫。”有的困难户贫困的原因除了一些外在的客观因素以外，内因往往具有重要的作用。有些困难户之所以贫困，物质缺乏是一个方面，但更多的是不思进取，缺乏脱贫致富的志气和信心，缺乏勤劳实干的精神，存在“等、靠、要”的依赖思想。所以改变内因是扶贫的关键，既要治标，更要治本，扶贫不只要推动经济发展，也需要精神层面的帮扶。要向村民灌输“人穷志不能穷”的理念，要改变贫困地区干部和群众的精神面貌，振奋他们自力更生、艰苦奋斗的精神，帮助他们树立战胜困难、摆脱困境的信心和斗志，真正把“内因”激活起来。贫穷往往源自“思想上的贫穷”，要注重对村干部及村民的思想引领，了解困难群众在思想上的“落后”，找准思想上的差距，通过合适的方式将先进的思想理念介绍给村民，并使村民乐于接受，在当地人民群众心目之中树立竞争意识、市场意识、自主致富意识。扶贫必扶智。摆脱贫困需要智慧，农民的智力水平决定了富裕水平。培养智慧教育是根本，教育是拔穷根，驻村干部要充分发挥自身智力支撑方面的优势，传授困难群众先进的致富方法，如推动“互联网+现代农业”在困难村的发展。
4 全面做好调研，形成扶贫计划，结合自身优势，做到精准扶贫
要做好走访调研工作，充分全面得了解困难村经济发展等各方面情况，了解村民的生产生活情况，了解困难村贫困的客观原因，弄明白困难村“缺什么”，驻村干部能“带来什么”，“对症下药”，找准扶贫的切入点，找到有效的扶贫方法，做到精准扶贫。根据困难村的现实情况，提出切合实际的扶贫脱贫目标，形成有针对性详细的扶贫及经济发展计划，制定“一村一策”，结合自身优势，如资源、智力支撑优势等，有步骤地开展扶贫工作，如推动困难村产业结构调整，对困难村的特色农产品进行包装升级，品牌推广，打造“一村一品”，充分利用互联网宣传销售平台，在线上、线下拓展农业“直销”渠道，推动农产品的产销衔接，推进村农业种植合作社的发展，建设“一村一社”，壮大村集体经济，促进农民增收。在扶贫过程中要注重实效，根据实际情况调整扶贫方案，通过为村民办实事，努力收到良好的实际效果，改善民生、强村富民，令村民切实感受到变化。
5 着眼长远、以点带面、授人以渔，提高困难村的造血功能
扶贫工作中“输血”重要，“造血”更重要，扶贫工作要放眼未来，不能只局限于近期的发展，因为驻村干部的扶贫工作是短暂的，而困难村的发展是长远的，要注重给困难村留下一条“自主致富的道路”。要以点带面，提高农村党员、干部的理论水平，提升村干部的思维模式，传授村干部带头致富的技能，增强农村党员、干部带领群众共同致富的能力。不但授人以鱼，更要授人以渔，要从拓展信息流通渠道、职业教育、农技推广等方面，培养有科技素质、有经营意识与能力、有职业技能的新兴知识化农民，增强农民在生产、流通环节中的主导权，减少他们在生产中的盲目性，使之真正地适应农业现代化。通过培养困难群众自主致富的能力，达到强化困难村的造血功能。
习近平总书记在中央扶贫开发工作会议上强调，脱贫攻坚战的冲锋号已经吹响。我们要立下愚公移山志，咬定目标、苦干实干，坚决打赢脱贫攻坚战，确保到2020年所有贫困地区和贫困人口一道迈入全面小康社会。作为“脱贫攻坚战”的重要力量的广大驻村干部，要深入贯彻落实习近平总书记的讲话精神，以上级扶贫文件精神为指导，在扶贫工作中，创新实干，发挥自身优势，既“扶志”也“扶智”，既要“输血”，更要“造血”，真正做到精准扶贫，为困难群众带来变化。
浅谈如何做好扶贫工作
习总书记指出：扶贫开发贵在精准，重在精准，成败之举在于精准。要做到精准扶贫、精准脱贫，首要的是打好基础，要逐县调研，逐乡调查，逐村摸底，逐户走访，逐人核对，澄清底子，建档立卡，做实台账，应扶尽扶。要把真正的贫困人口弄清楚，把该扶持的人口请进来，把不该扶持的人口甄别出去，把贫困人口、贫困程度、致贫原因等搞清楚，建立健全县、乡、村、户脱贫档案和贫困户脱贫认定机制，加强检测督查，严格审核把关，认定一个、扶持一个、脱贫一个、验收一个、销号一个，返贫的要重新录入，做到扶贫到人，脱贫到人，有进有出，坚决杜绝各种形式的假扶贫、被脱贫、数字扶贫、宣布脱贫现象的发生。其次是扶贫措施要实。
一是带着细心去走访，做到有的放矢。走访户前，要认真了解全村的基本情况以及走访的群众类型。群众对政策的知晓了解情况。
二是带着诚心去走访，做到将心比心。在走访过程中，尽可能地到群众家中看一看，听一听，采用拉家常的方式，以请教的语气，重点了解群众家庭生产，生活中存在的问题，对群众要实话实说。对于有些群众当面不情愿说的话，可留下公示的电话，希望能听到他们的真实声音和期盼。
三是在走访过程中，看到部分群众生活相当艰苦，特别是一些因病残导致家庭贫困的现实，要在走访时一一进行了解记录。
四是要调整好心态。在走访困难群众时候，要将群众当自己的亲人，朋友，以诚相待。
五是要改变工作作风。在处理困难群众问题时候，要结合有关政策的基础下，要有耐心，动之以情，晓之以理，一遍不行，要讲两遍，三遍。一次不在家，就走两次，三次，来调处解决问题。
如何做好扶贫工作
（一）必须厚植爱民情怀。扶贫事业是有情怀的事业，最能体现我们共产党人的情怀和使命，最能体现我们党的性质和宗旨，最能体现中国特色社会主义的目的和根本任务。我们只有深入学习习近平总书记精准扶贫战略思想特别是2月12日“成都会议”重要讲话精神，以及中央扶贫工作会议精神，自觉向习近平总书记看齐，心中有“诗和远方”，时刻心系贫困群众冷暖，满怀深情帮扶，才能做好驻村帮扶工作。
（二）必须把握“精准”要义。脱贫攻坚最鲜明的特征是精准扶贫，最本质的要求是精准脱贫。精准扶贫具备“四个特征”：（1）工作重心下移到村到户；
（2）扶贫政策特指特惠；
（3）帮扶措施量身定制；
（4）实施机制精细规范。具体工作必须做到“六个精准”：（1）扶贫对象精准；
（2）项目安排精准；
（3）资金使用精准；
（4）措施到户精准；
（5）因村派人精准；
（6）脱贫成效精准。特别要注意防止：①搞缩小版的“大水漫灌”；
②简单给钱给物；
③帮扶措施缺乏针对性有效性；
④脱贫户中还有“三保障”没有实现。
（三）必须把准工作基调。“坚持现行标准，既不降低标准影响质量，也不提高标准吊高胃口”。现行标准即2014年建档立卡时确定的扶贫标准，这一标准既符合我国尚处于社会主义初级阶段这一基本国情，又高于国际标准。如果提高标准，既增加工作难度，也要增加财政负担，要么难以实现，要么难以持续。有条件的地方可以做好一些，但不能承诺、吊高胃口。
（四）必须熟悉政策标准。这里主要讲解几个关键性政策和标准：
1.“户脱贫”标准——“一超过、两不愁、三保障”。 （1）“一超过”指家庭人口年增收入稳定超过国家现行扶贫标准（2017年3280元，2018年为3280元×（1+6%））。注意：一次性慰问金、项目资金、预期收入不能算。
（2）“两不愁”指不愁吃、不愁穿。不愁吃，是指根据当地饮食习惯，农户有能力通过自产或自购，满足口粮需求及补充一定的肉、蛋、豆制品等必需营养食物，饮水安全；
不愁穿，是指根据住地环境，农户有能力自主购买或通过亲戚购买，做到四季有换季衣服，日常有换洗衣服。注意：穿衣主要靠社会捐赠接济的，不属于穿衣不愁。
（3）“三保障”指义务教育有保障（贫困户家庭没有义务教育阶段适龄儿童辍学的，认为有保障——因自身身体原因不能上学的除外）；
基本医疗有保障（贫困户新农合、大病医疗保险和补充保险、大病救助等健康扶贫政策实现全覆盖，能够方便看病，享受“先诊疗、后付费”，看得起病，患大病的得到救治、患慢病的得到签约服务、患重病的兜底保障，“一站式报账”，门诊住院病人实际报销比例达到国家规定标准）；
住房安全有保障（农户居住房屋达到住建部的规定的A、B标准的，视为有保障；
没有房屋的，长期居住子女家、亲戚朋友或者住养老院及稳定租房居住的，视为有保障）。
退出负面清单：（1）饮水不安全的不能退出；
（2）“三保障”其中一项未满足的不能退出；
（3）农户因易地搬迁负债超过1万元或因危房改造发生大额负债的不能退出；
（4） 2 当年纳入的原则上不能当年退出；
（5）帮扶成效不显著（没有享受过一项帮扶政策措施的）。
退出程序：第一步，民主评议。由村支两委组织，初步拟定名单；
第二步，入户核实。由乡镇组织驻村工作队、乡村干部、结对帮扶人、入户核查收入和“三保障”情况；
第三步，农户确认（必须签字）；
第四步，公示公告（村级公示，县级抽查50%，结果公告，报省备案）。
2.“村出列”标准——“两确保”（综合贫困发生率低于2%，有集体经济收入）、“两完善”（完善基础设施，包括有通村组硬化公路、有生产生活用电保障、有入户的广电通信光纤光缆、有入户的安全饮水；
完善公共服务，包括有村级活动中心、有村卫生室、有综合文化活动场所，小孩就学方便、养老低保五保政策到位等）。
村出列程序：自主申请——乡镇监测（提出出列名单，公示后申报）——县级组织入村核实（县委书记、县长签字后报市、省抽查复查）——县级人民政府对符合条件的批准公告。
3.教育扶贫政策、住房保障政策、健康扶贫政策，易地扶贫搬迁、产业扶贫政策等等，要烂熟于心，全面掌握运用落实。这里，提示把握几个关键性政策要点：
——教育扶贫。重点抓扶贫助学（从幼儿园到研究生）政策全覆盖，各村一定要将各层次、各方面资助情况与建档立卡贫困家庭学生名册逐一比对，并逐户逐项记录到扶贫手册和“一户一档”；
抓保学控辍（不能因贫辍学一人）；
抓“两后生”职业学历教育奖补政策宣传和落实（免学费，教育部门每生每年补2000元，扶贫部门叠加每生每年3000 3 元）；
抓创业致富带头人培育（3-5人）和贫困劳动力技能培训。
——农村危房改造。重点抓农房危险性鉴定，对村内所有C、D类危房进行改造（原则上C类加固改造，D类重建或除险加固）。补助标准：去年全省户均2.448万元（根据贫困程度和改造重建情况具体确定，最高可补5万元）。建房控制在以下面积以内：1人户35m2，2人户45 m2，3人户60 m2，3人户以上农户人均18 m2，对于仍从事农业生产的可适当增加谷物储藏、农具放置等辅助性房屋面积20-30 m2。严格审核补助对象：村级评议——村、乡镇和县级三级公示——县住建、扶贫、发改、公安、民政、工商、残联等部门联合审核拟补助对象信息——书面函告户主。严格资金拨付：县级财政应在房屋竣工验收合格一个月内直接拨付到扶贫资金“一卡通”（属统建的拨付到乡镇、村委会或施工单位）。
——易地扶贫搬迁。注意把握：①严守搬迁对象精准的“界线”（只能是居住在“一方山水养不好一方人”地方的贫困户，同步搬迁的非贫困户自筹解决建房资金）；
②严守住户面积标准的“标线”（人均不超过25 m2）；
③严守不得搬迁举债的“底线”（贫困户自筹资金人均不超过0.3万元，户均不超过1万元）；
④严守资金项目管理的“红线”（集中安置为主，资金管理封闭运行）；
⑤加强安置点选址的科学性（不能从“山尖”搬到“山腰”，不能从“屎窝搬到尿窝”，不能“原地重建”，不能存在地质隐患，必须拆除老宅）；
⑥切实解决好发展产业就业问题，确保搬得出、稳得住、能就业、如期脱贫。
4 ——健康扶贫。注意把握以下要点：①农村贫困人口参加城乡居民医保必须全覆盖；
②参保个人缴费部分，财政给予贫困人口补贴50%以上，特困人口100%补贴；
③组织贫困人口参加“扶贫特惠保”家庭综合保障保险，其保费由当地政府给予不超过90%的补贴；
④贫困患者到县内定点医疗机构可享受“先诊疗、后付费”和“一站式结算”；
⑤组织建立贫困人口健康卡，每年开展一次体检，实行健康管理；
⑥贫困患者县域内诊疗自负部分原则上不超过10%。
（五）必须聚焦“三率一度”。这是衡量脱贫攻坚成效的重要标尺，也是“村出列”评估验收的核心指标。整个帮扶工作，必须对表对标，聚焦“三率一度”。围绕提升群众认可度，将综合贫困发生率、错退率、漏评率控制在国家规定的2%以内。就一个村而言，特别是省直工作队所驻的村，要确保综合贫困发生率2%以内，必须力争不出现一户错退、不出现一户漏评。因为村内总有一些特殊情况，建档立卡系统中的贫困发生率不可能是0，掌握“三率”的计算方法和三者之间内在联系就更清楚了。
1.综合贫困发生率：是指建档立卡未脱贫人口、错退人口、漏评人口三项之和占申请出列贫困村的农业户籍人口的比重。其中，农业户籍人口为国家统计口径下的乡村人口数，即公安部门提供的2014年底农业户籍人口数据。其计算方法是：综合贫困发生率=〔建档立卡未脱贫人口数+错退形成的贫困人口数（脱贫人口错退率×已脱贫建档立卡贫困人口）+漏评率形成的贫困人口数（贫困人口漏评率×非建档立卡农业户籍人口数）〕/2014年底农业户籍人口数×100%。标准：应低于2%。
5 2.脱贫人口错退率：是指抽样错退贫困人口数占抽样已脱贫建档立卡贫困人口数的比重。其中，错退人口是指收入没有稳定超过国家脱贫标准，没有稳定实现“两不愁、三保障”的建档立卡脱贫人口。实际操作中，以抽样调查数据为依据。其计算方法是：脱贫人口错评率=抽样错退人口数/抽样脱贫人口数×100%。标准：应低于2%。
3.贫困人口漏评率：是指调查核实的漏评人口数占抽查村建档立卡农业户籍人口数的比重。其中，漏评人口是指符合贫困识别标准单未纳入建档立卡的农业户籍人口。其计算方法是：贫困人口漏评率=调查核实的漏评人口数/抽查村未建档立卡的农业户籍人口数×100%。标准：应低于2%。
4.群众认可度：是指调查认可人数占调查总人数的比重。其中，群众认可是指被调查对象对脱贫攻坚工作开展、政策措施落实、帮扶工作成效、脱贫退出、后续帮扶计划和巩固提升工作安排等情况表示认可满意。其计算方法是：群众认可度=调查认可人数/调查总人数×100%。标准：应达到90%以上。
关键问题：如何控制“三率”、提升“一度”？ ——控制“三率”问题。关键是控制错退、漏评，因为综合贫困发生率中的建档立卡系统贫困人口数在申报出列时已经固定。错退率也是可以控制的：对象已经明确，脱贫标准已经清楚，帮扶政策措施可以保障，如果出现问题就是工作责任不落实的问题。因而，错退率应该争取为0。特别注意防止“算账脱贫”、“数字脱贫（不该算的收入算了）”、“虚假脱贫”（“三保障”未实现就退出）、“被脱贫（本人不签字不认可）”。漏评率的控制上，要实施开展拉网式筛查，重点关注低保户、危房户、残疾人户、移民户、大病
6 重病户、无劳动力户、外来户、边远户、少姓户、突发意外事件户等10类人员。因此，还要注意对去年4-6月份集中整改清楚出去的“4类对象”搞了一刀切的户、低保清退户、写过申请因票数不够未纳入的户进行逐户甄别。对于符合条件的，要严格按照程序及时纳入，防止漏户漏人。
——如何提升群众认可度问题。一要深入开展遍访回访和交谈交流。既走访贫困户，又走访非贫困户，加强沟通、联络感情、征求意见；
经常性召开由干部群众参加的农村“院子会”，宣传扶贫政策惠农政策、宣传扶贫带来的整体变化和发展成就，加强引导教育群众，增强群众获得感；
二要全方位、无死角服务群众，推行委托代办制度，组织开展互助互帮，增强群众参与度与正义感；
三要全面完善基础设施和公共服务，增强群众共享感；
四要改进帮扶方式。不能简单给钱给物，改变过去比较普遍存在的“救济式”“慰问式”扶贫，全面开展“奖补式”“参与式”扶贫，凡是到村到户的产业开发、电商扶贫、光伏扶贫等项目，要组织贫困户参与实施、参与监督、一同验收。坚持用正面典型鼓舞志气，注重增强自我发展能力。坚持用民主、公开的办法，解决当前帮扶工作遇到的“等靠要”和“争当贫困户”这两大难题。树立正确导向，激发内生动力，以增强广大群众认可度。
（六）必须确保“三个落实”（即政策落实、责任落实、工作落实）。从2017年开始，省级脱贫攻坚成效交叉考核聚焦“三个落实”。2018年，中央确定为扶贫领域作风建设年，主要集中解决扶贫领域过去存在的“四个意识”不强、责任落实不到位、工作措施不精准、工作作风不扎实、资金管理不规范、考核评估不严格等6个方面的突出问题。可以看出，也是剑指“三个落实”问题。责任落实方面，驻村帮
7 扶和结对帮扶责任是否落实是考核重点内容；
政策落实方面，重点检查政策体系是否健全完善、政策执行是否出现偏差、政策措施落实是否精准到位，还要检查扶贫干部是否熟悉政策、贫困群众是否知晓政策；
工作落实方面，重点检查贫困对象识别退出是否精准规范，调查是否存在因帮扶工作不扎实导致脱贫人口返贫现象，评估帮扶措施是否具有针对性和实效性，查找扶贫资金安排、拨付、使用和管理是否存在问题。因此，我们要将狠抓“三个落实”贯穿整个驻村帮扶工作始终，实打实干，真刀实枪干。一切工作要落实到位贫困群众解决实际问题上，切实增强下足绣花功夫，防止形式主义，不搞花拳绣腿，不搞繁文缛节，不做表面文章，不能神龙见首不见尾，不放松、不停歇、不懈怠，做好识贫脱贫一户一户校准，政策措施一条一条落地，问题短板一个一个排查，扶贫资金一笔一笔审核，帮扶项目一个一个谋划推动，工作责任一人一人压实到位，确保识贫不漏一人、帮扶不漏一人、政策不漏一项、产业不漏一家、基础不漏一处、兜底不漏一个、扶志不漏一员、退出不错一户。
（七）必须注重建立长效机制。最近，省扶贫开发领导小组将出台《关于建立稳定脱贫长效机制的指导意见》。希望大家逐条逐项加以落实。突出抓好产业扶贫、就业扶贫，确保每村创建一个以上农民专业合作社、一个以上龙头企业、一个以上特色产业基地，形成特色园区带动、龙头企业带动、大户带动和贫困户自己发展产业的“三带一自”产业发展模式和带动脱贫机制，让每个贫困家庭都有稳定持续增收的门路；
就业扶贫方面，省里正在研究出台《关于在贫困村设立“扶贫车间”的指导意见》《关于设立扶贫特设岗位促进就业扶贫的指导意见》，引导帮助贫困劳动力在“家门
8 口”实现就业，加强技能培训，确保有劳动能力的贫困人口每人掌握1门以上技能，让贫困群众自己身上“长肉”。突出抓党建促脱贫攻坚，打造“不走的工作队”；
突出扶志扶智，把贫困群众的志向立起来、致富能力强起来、自主发展机制建起来，好风气好习惯树起来、村级集体经济壮大起来。
（八）必须讲究方式方法。一是注意处理好与“村两委”的关系。做到融入融合不搞“两张皮”，指导不领导，分工不分家，帮扶不包办，紧紧依靠“村两委”开展工作，把基层力量充分调动起来。同时，关键时刻要敢于担当、善于引领。二是注意始终坚持实事求是、依靠群众。认真研究村情民情状况，一切从实际出发，因村制宜，公正公平。始终坚持群众工作法，在依靠群众中教育群众；
坚持“一线工作法”，让一线工作在一线落实；
坚持问题导向法，在发现问题中解决问题。三是注意坚持先难后易、先急后缓的工作步骤。比如易地扶贫搬迁、村级公路项目建设必须早安排、早启动，产业扶贫项目季节性强，要早谋划，等等。四是注意善于运用近年来形成的行之有效的具体方式方法。比如，对表对标法、列清单法（问题清单、责任清单、工作清单）、挂图作战法、“菜单式”、“问需式”、“大数据比对法”、“恳谈法”等。五是注意充分调动各方面资源。特别关注从本村走出去的能人乡贤、有志于农村扶贫的企业家和农业技术专家，通过有效联络，给他们牵线搭桥、搭建平台，创新带动脱贫机制，形成村级扶贫联盟，把贫困户联结到产业链上，共同开展带贫帮贫工作。充分运用中国社会扶贫网的上线运行功能，动员后盾单位结对帮扶责任人和有情怀的人都注册成为中国社会扶贫网的爱心人士，并根据本村贫困户的帮扶需求，组织开展“点对点”的精准帮扶，让爱在阳光下链接。
关于做好农村最低生活保障制度和扶贫开发 政策有效衔接扩大试点工作的意见
扶贫办 民政部 财政部 统计局 中国残联
改革开放以来，我国在缓解和消除农村贫困方面取得了巨大成就，积累了丰富经验。目前，在我国农村实行的最低生活保障（以下简称农村低保）制度和扶贫开发政策（以下称两项制度），都是以农村贫困人口为扶持对象的，实现两项制度的有效衔接，对于充分发挥两项制度的作用，确保农村贫困人口共享改革发展成果，进一步激发其自力更生、艰苦奋斗的精神，具有重大意义。经国务院同意，在总结一些地方试点经验的基础上，现就进一步扩大两项制度有效衔接试点工作提出以下意见：
一、目标、基本原则和试点范围
（一）目标。通过探索两项制度的有效衔接，充分发挥农村低保制度和扶贫开发政策的作用，保障农村贫困人口基本生活，提高收入水平和自我发展能力，从而稳定解决温饱并实现脱贫致富，为全面实施两项制度有效衔接、实现到2020年基本消除绝对贫困现象的目标奠定基础。
（二）基本原则。坚持公开、公平、公正，合理确定农村低保和扶贫对象；
坚持根据农村贫困人口的地域分布特点和不同地区两项制度标准的差异情况，实行分类指导；
坚持政府支持、社会各界帮扶和农民自力更生相结合，实现对农村贫困人口的全面扶持。
（三）试点范围。中西部地区应将试点范围扩大到80%以上的国家扶贫开发工作重点县，有条件的地区可以扩大到非国家扶贫开发工作重点县；
东部地区可根据实际情况自行确定试点范围。
二、标准和对象
（四）标准。农村低保标准，由县级以上地方人民政府按照能够维持当地农村居民全年基本生活所必需的吃饭、穿衣、用水、用电等费用确定，报上一级地方人民政府备案后公布执行。
扶贫标准，以国家公布的扶贫标准为准，各省（区、市）人民政府可根据实际情况，自行确定本地扶贫标准。
（五）对象。农村低保对象，是指家庭年人均纯收入低于当地最低生活保障标准的农村居民，主要是因病、因残、年老体弱、丧失劳动能力以及生存条件恶劣等原因造成生活常年困难的农村居民。
扶贫对象，是指家庭年人均纯收入低于农村扶贫标准、有劳动能力或劳动意愿的农村居民，包括有劳动能力和劳动意愿的农村低保对象。
三、主要内容
（六）程序的衔接。要统一组织，使农村低保和扶贫对象识别工作在时间和程序上同步进行。严格按照申请、收入核查、民主评议、审核审批等程序和民主公示的要求，认定农村低保和扶贫对象。对于申请享受两项制度的，村民委员会要按照规定分别进行调查核实，集中进行民主评议，经乡（镇）人民政府审核后，属于扶贫对象的，报县级人民政府扶贫部门审批，属于农村低保对象的，报县级人民政府民政部门审批。村民委员会、乡（镇）人民政府以及县级人民政府扶贫和民政部门，要及时向社会公布民主评议意见、审核意见和审批结果。对于已经核实的农村低保对象，县级人民政府民政部门在进行复核时，要配合扶贫部门将其中有劳动能力和申请意愿的确认为扶贫对象。
（七）政策的衔接。对农村低保对象，要力争做到应保尽保，按照政策规定发放最低生活保障金；
对扶贫对象，要根据不同情况，享受专项扶贫和行业扶贫等方面的扶持政策，采取产业开发、扶贫易地搬迁、雨露计划培训、危房改造、扶贫经济实体股份分红、小额信贷、互助资金、教育免费及补助、党员干部和社会各界帮扶等形式，确保扶贫对象受益。对农村低保和扶贫对象中的残疾人，以及被拐卖后获解救的妇女儿童家庭提供重点帮扶。要坚持依据统计部门的监测数据确定扶贫对象，防止盲目扩大规模，确保政策兑现。因地方自定扶贫标准而增加的扶贫对象，由省（区、市）人民政府安排落实扶持资金。
（八）管理的衔接。对农村低保和扶贫对象实行动态管理。县级人民政府扶贫和民政部门，以及乡（镇）人民政府要分别建立农村低保和扶贫对象档案，会同统计、残联等部门和单位，对两项制度涉及的对象同步进行调整。要采取多种形式，定期或不定期地了解农村低保和扶贫对象的生活情况。对收入达到或超过农村低保标准的，要按照规定办理退保手续；
对已实现脱贫致富的，经过民主评议和公示无意见后，要停止相关到户扶贫开发政策；
对收入下降到农村低保标准以下的，要将其纳入低保范围；
对返贫的，要将其吸纳为扶贫对象。各省（区、市）和试点县人民政府要结合本地区的实际，制定两项制度有效衔接办法。在现有贫困户建档立卡和农村五保、农村低保档案管理系统的基础上，逐步完善农村低保和扶贫开发数据库，做到信息互通，资源共享。
四、保障措施
（九）切实加强领导。省（区、市）和试点县人民政府要充分认识做好两项制度有效衔接的重要性、复杂性和艰巨性，将试点工作列入议事日程，成立领导小组，加强领导，抓好落实。
（十）周密制定方案。省（区、市）人民政府要在充分调研、多方论证的基础上，结合本地区实际情况，提出切实可行的试点实施方案，并报国务院扶贫开发领导小组办公室备案。试点县的试点方案由省（区、市）人民政府批准后实施。试点工作所需资金，由省（区、市）人民政府根据试点县的实际情况给予支持。
（十一）加强部门协调。地方各级人民政府有关部门和单位要积极配合，相互支持，主动沟通，逐步建立分工明确、定期协商、协同推进的工作机制。扶贫部门要做好两项制度有效衔接中交叉对象的识别工作，研究提高识别扶贫对象的准确率，并采取有针对性的扶持措施。民政部门要积极配合扶贫部门落实交叉对象的扶持政策。财政部门要提供资金支持，负责资金管理和监督。统计（调查）部门要及时提供贫困监测数据，参与制定两项制度扶持对象识别的相关指标。残联要会同有关部门及时核对残疾人有关情况，对农村低保和扶贫对象中的残疾人提供重点帮扶。
（十二）大力宣传发动。要坚持正确的舆论导向，运用通俗易懂的宣传方式，加强对试点工作各项政策的宣传，使这项惠民政策深入人心。通过召开会议、广泛宣传和典型示范，统一思想，提高认识，坚定信心。
（十三）加强队伍建设。要根据工作需要，抽调一批专业水平高、敬业精神强的人员从事试点工作，确保试点工作正常开展。提供必要的工作条件，努力提高管理和服务质量。积极开展工作人员的业务培训，不断提高业务素质。要发挥大学生村官和扶贫志愿者的作用，充实乡村两级力量，确保试点工作顺利进行。
（十四）加大督查力度。要进一步完善工作机制，提高管理水平，加强对两项制度有效衔接试点工作的考核。对扶贫开发工作，重点考核扶贫对象的收入增加和生产生活条件改善程度；
对农村低保工作，重点考核低保对象的应保尽保和规范管理程度。要组织有关部门和单位，对两项制度有效衔接情况进行检查，及时解决工作中出现的问题。要通过奖励先进、鞭策后进，调动基层干部的工作积极性。
做好扶贫工作思考
做好扶贫工作思考
据市扶贫部门统计，2015年底全市还有农村贫困人口45.29万人，其中33.5万人属于民政部门低保等政策救助范围。据市民政部门统计，目前全市救助的农村低保五保对象为45.5万人，其中完全或部分丧失劳动能力约为32万人，占救助对象的70%以上，农村低保五保对象无疑是全市扶贫攻坚的主要群体。我市2018年要实现贫困人口全部脱贫，时间紧、任务重，如何啃掉这块硬骨头，我们在调研中发现，全面推进农村低保与精准扶贫有效衔接是精准发力的有效举措。
一、做好对象衔接，确保扶贫攻坚在精准发力上靶向明确
问题：在调研中发现，我市扶贫部门掌握的扶贫对象和民政部门救助的低保五保对象存在很大差口。从扶贫部门的数据来看， 2015年年底全市有“建档立卡”扶贫对象45.29万人，其中低保五保人数为33.5万人，而民政部门实际救助的农村低保五保人数为45.5万人，这就反映出全市还有12万低保五保对象未纳入扶贫对象范围。通过两部门的数据对比来看，存在很大差口。主要原因有3个：
一是两部门间信息没有实现互联。扶贫、民政部门分别掌握的扶贫对象和低保对象仍处于条线管理状态，两部门对象信息没有实现互联共享。
二是两部门对象认定方法不同。民政部门的低保对象经过了审核审批认定，且对这些对象进行了资金救助，已落实到户、明确到人。扶贫部门掌握的扶贫对象采取的是由省抽样测算得出的贫困人口数量分解到县、乡镇、村，乡村按照上级分配的扶贫人数指标（乡村人口数×低收入人口发生率）来认定。同时，由于扶贫、民政部门认定对象的标准不统
一、统计口径不一致，导致在对象认定上存在差别。
三是9个非贫困县9.9万低保对象未被统计到扶贫对象范围。桥西区、桥东区、下花园区、经开区、察北管理区、塞北管理区、涿鹿县（仅统计了赵家蓬区）以及怀来县和原宣化区的大部分低保对象未被统计在扶贫对象范围内。
建议：打好扶贫攻坚战第一步是将两部门的对象衔接起来，进行精准识别，确保对象准确。
一是建立统一精准识别程序，做到贫困对象全覆盖。扶贫、民政部门密切配合，结合扶贫和低保政策，建立统一认定标准和识别程序，统一入户调查、评议公示、抽查检验等方式识别对象，实现标准统
一、工作统筹、对象衔接。
二是开展联合摸底排查，实现“两库合一”。由扶贫、民政部门共同对全部“建档立卡”的扶贫对象和低保五保对象进行信息交换比对，依靠乡镇、村干部、扶贫驻村干部为主体，全面排查扶贫对象和低保对象的家庭经济状况、致贫原因。对“建档立卡”扶贫对象中尚未纳入低保或五保人员进行核查，对符合条件的全部纳入低保或五保供养范围，实现“应保尽保”；
对低保五保对象中符合条件未纳入扶贫对象范围的要纳入“建档立卡”范围，实现“应扶尽扶”。同时，扶贫部门“建档立卡”数据库和民政低保管理数据库要实行互联互通，统一信息管理系统，做到对象互查互对，对全部扶贫、低保对象实行台账管理，及时记录更新家庭情况、帮扶计划和成效，共享对象信息。
二、做好政策衔接，确保扶贫攻坚在分类施策上合理有力
问题：急需明确需要扶贫政策扶持对象和需要民政低保政策兜底对象，解决扶谁和兜底保障谁的问题。我市45.29万人贫困人口中，因致贫原因不同，亟待分类管理，提高针对性。
建议：在建立科学的认定程序上下功夫，对每名扶贫对象进行精准分类识别，分类施策。针对扶贫对象致贫原因、劳动能力等情况，因人因户施策，实现扶贫和低保兜底政策的有效衔接。可将扶贫对象分为3类并采取相应的帮扶或兜底政策：
对有劳动能力的扶贫对象给于过渡性低保救助。有劳动能力的扶贫对象是国家扶贫政策实施的重点群体，把发展生产、异地搬迁、生态补偿、发展教育等扶贫政策全面落实到位，采取特色产业扶持、创业就业帮扶、资产收益、金融支持等措施实现脱贫。低保作为过渡性的救助手段，解决暂时性生活困难，实现脱贫后逐步退出低保。对有劳动能力的未享受低保的边缘户，重点依靠产业和就业等扶贫措施脱贫。
对有部分劳动能力的扶贫对象给于低保补助。这类扶贫对象有部分劳动能力，但是仅依靠国家的扶贫政策很难全面脱贫，需要扶贫政策和低保救助政策共同发力，通过扶持，他们虽然有了部分收入，但仍难以超出扶贫线，需要低保给予补助达到扶贫线以上，从而实现全面脱贫。
对完全丧失劳动能力的扶贫对象给予低保政策全额兜底保障。这类对象主要为重病、重残、高龄的低保五保对象，他们完全丧失劳动能力，国家的产业就业等扶持政策在他们身上无法实施，难以通过扶贫政策实现脱贫，需要按扶贫线标准全额发放低保金，并加大重大疾病等救助力度，实行长期政策性兜底脱贫。
三、做好标准衔接，确保扶贫攻坚在兜底保障上效果明显
问题：目前，低保补助水平还停留在平均发放上，没有实现分类施保和足额补差,对完全丧失劳动能力的扶贫对象没有进行兜底保障。农村低保制度实施以来，绝大部分县区低保金一直平均发放（目前每人每月平均补助150元），这样对于完全丧失劳动能力、无任何收入的扶贫对象来说，每年领取的低保金为1800元，距离扶贫线2900元还有1100元的差距，很明显对这些扶贫对象没有实现兜底保障。同时，一些基层干部为了平衡关系，减少矛盾，没有很好的执行低保按户施保的政策。对一些家庭成员本应全部按户纳入低保救助范围，却按年龄只对其部分或一名家庭成员纳入保障范围，导致一些家庭特别是家庭成员全部为重病重残的家庭没有落实好救助政策，更无法兜底脱贫。
建议：要建立形成低保标准与扶贫标准同步提高，低保分类施保、按户保障的工作机制，在标准衔接上下功夫。
一是全面提高低保保障标准，实现“两线合一”。调研感到：低保保障标准如果低于扶贫线，就难以对全市丧失劳动能力扶贫对象实行兜底脱贫。低保保障标准高于扶贫线，就会扩大保障范围，使已经脱贫的对象仍在享受低保，难以调动扶贫对象靠自身努力脱贫的积极性。我市从2007年建立实施农村低保制度以来，低保保障标准一直是低于扶贫线。2016年，全市农村低保年保障标准提高到2900元/年，实现了低保保障标准和扶贫标准“两线合一”（每名低保对象平均每年实际补助提高到1800元）。今后低保保障标准要与扶贫标准保持同步提高，始终保持一致。
二是全面推行低保分类施保，提高补助标准。要实现扶贫和低保在标准上的精准对接，必须改变实施多年的农村低保金按人平均发放的做法。因此要实行分类施保，对于完全丧失劳动能力扶贫对象按低保保障标准全额补助，按目前标准应该每人每年发放低保金2900元（每月应达到240元），从而实现兜底脱贫。同时，对享受低保的有一定收入的其他扶贫对象，分类施保足额补差。建议全市选择1个县进行农村低保分类施保改革试点，探索出成功做法后，今年年底在全市推行，对全市完全丧失劳动能力又无任何收入的低保对象实行按扶贫线标准全额发放低保金，使他们率先通过兜底脱贫。
三是全面落实低保按户施保政策。民政部门组织县乡尽快对所有低保户排查，以户为单位将符合条件的贫困家庭全部成员纳入低保范围，解决“保人不保户”的问题，做到全覆盖。
四、做好管理衔接，确保扶贫攻坚在持续推进上形成合力
问题：扶贫、民政部门没有建立起紧密的合作机制，没有实行统筹管理，不利于精准识别、精准发力。
建议：在扶贫开发中各级政府特别是县乡政府建立统一的领导协调机制，设立扶贫、民政部门联络机构。加大统筹力度，及时研究解决存在的问题，建立起既分工又协作共同管理机制。
一是加强动态管理。扶贫、民政部门要及时互相通报对象变化情况，通过联合开展定期核查，建立扶贫对象、低保对象有进有出管理机制。两部门要及时将已实现脱贫的扶贫对象信息、新发现的因病因灾返贫对象及时进行信息交换，确保已脱贫对象退出低保和扶贫范围，新发现的贫困对象及时纳入低保和扶贫范围。
二是开展信息比对。在县级层面，建立信息比对平台，由政府协调公安、人社、住建、金融、工商、税务等部门积极配合核查工作，及时向民政和扶贫部门提供户籍、机动车、就业、保险、住房、存款、工商户、纳税等信息，并实现数据对接，及时掌握低保对象、扶贫对象的家庭经济状况变化情况，将不再符合条件的低保对象、扶贫对象及时退出。
三是加强政策宣传。目前，群众对扶贫和低保政策认识有偏差。部分群众缺乏对基本权利和保障资格的正确认识，甚至出现曲解扶贫、低保政策，争着当贫困户和低保户。因此要加大扶贫开发和低保政策的宣传力度，宣传有劳动能力低保对象要通过产业就业等扶贫开发措施脱贫，要逐步退出低保，防止出现为继续享受低保而不愿脱贫和低保养懒汉的问题。通过扶贫低保政策的宣传与落实，为精准救助服务精准脱贫营造良好的氛围。
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