龚浩哲
（浙江省舟山市定海区水利局，浙江 舟山 316001）
水利工程是关系国家民生的基础工程，“百年大计，质量第一”，质量是水利工程的生命线。在“补短板、强监管、走前列，推进水利高质量发展”的形势下，如何更好地开展以小型水利工程为主要监管对象的基层质量监督管理工作，是需要认真思考的问题。以进一步提升基层小型水利工程质量监督管理能力为目标，结合定海区水利工程质量监督管理工作开展情况，认真分析存在问题和原因，提出相应的对策和建议。
县（区）级水利工程质量监督管理部门是基层行使质量监督职责的基础单元。以舟山市定海区为例，区质量监督部门主要负责小型水库、山塘、防潮标准20 a一遇及以下海塘、小型水闸、小型泵站、河道以及其他类型小型水利工程建设项目的质量监督管理工作。点多、面广、体量小是基层水利工程的主要特征[1-2]。
2019年机构改革后，事业单位“去行政化”，工程质量监督管理职能回归行政机关[3]。近年来水利建设投资规模日益扩大，小型水利工程建设任务重，但人员配备受各种因素制约未能有效补充，加之基层财政能力有限、经费保障不足，水利工程质量监督全过程覆盖无法实现[4-6]。另一方面，水利建设市场培育尚不成熟，各工程参建单位水平参差不齐，对工程建设的质量保证提出较大挑战。
3.1 职能定位不清晰
以定海区为例，机构改革后，原定海区水利围垦工程质量安全监督站更名为定海区水利工程质量与安全管理中心（以下简称质安中心），其质量监督管理职能划归局行政科室。但受编制、人员等各因素制约，实际上仍由质安中心以技术支撑单位形式参与质量监督管理工作。由事业单位负责具体质量监督管理工作的现象普遍存在于基层水行政主管部门当中，这种制度带来的职能定位错位感，可能会导致相关机构部门权责不明，不利于工作顺利开展[3]。
3.2 相关法规制度不完善
一方面，涉及水利工程质量监督管理的相关法律法规和技术规范较多，包括《建设工程质量管理条例》《水利工程质量管理规定》《水利工程建设质量与安全生产监督检查办法（试行）》等，但部分文件、规范制定时间久远、时效性不足。另一方面，大多数技术规范适用于大中型水利工程，针对小型水利工程一般以“可参照执行”表述，对以小型水利工程为主要对象的基层水利工程质量监督管理工作，指导性和可操作性不强[7]。
3.3 队伍建设有待加强
一是质量监督机构人员数量难以满足工作需求。基层水利工程规模小、数量多，受限于机构设置、编制、经费等多方面因素，基层质量监督人员一般只有2~3人，在质量监督工作中往往只能达到每季度1次现场监督的最低要求，无法有效覆盖。二是人员业务技能不高、人员流动性大。基层质量监督人员没有遵循专业设置要求，存在混岗混编现象，专业素质、技术水平亟待提高；
水利工程质量监督工作需要监督人员常年处于项目建设第一线，工作条件相对艰苦，人员的流动性相对较大。
3.4 工作经费保障不足
受限于地方财政水平，基层水利工程质量监督管理工作的经费保障存在较大难题，制约着基层水利工程质量监督管理工作的开展，不能有效满足新时期质量监督要求。以定海区为例，未将水利工程质量监督管理经费列入年度专项预算，而是从水利局办公经费中统筹解决，导致工作开展计划性较弱。在技术力量较弱的情况下，无法通过购买服务这一市场化手段来安排必要的“飞检”进行专业的质量抽检[8]。同时因经费保障不足，通常仅有卷尺等基础工具，缺乏GPS测距仪、回弹仪、钢筋保护层厚度测量仪等相对先进实用的仪器设备。
3.5 质监机构权责不对等
在机构改革的大背景下，基层质量监督机构存在着明显的权责不对等现象。新安全法明确规定管业务必须管安全，质量监督机构及工作人员承担了较大责任，但对质量监督管理中遇到的问题处置权力有限。以定海区为例，质安中心开展具体质量监督工作，没有行政处罚权，对于工作中发现的各类问题，除了要求相关责任单位进行整改外，无其他有效手段加以约束。
3.6 参建单位主体责任落实不到位
基层水利工程往往规模较小、投资少，参建单位水平参差不齐，主体责任意识相对较差，监管难度大[9]。在建设过程中，法人单位通常由工程所在地的基层政府组建，人员、专业技术能力均相对匮乏，质量意识不强，往往注重工程进度而轻视工程质量。另一方面，部分相关单位中标后诚信度不够，追求利润最大化而投入不足[10]。比如，部分勘测设计单位前期工作深度不够，部分监理单位、施工单位质量管理机构不健全，关键岗位人员未按投标承诺到岗到位，对质量把控不严等。
4.1 完善规章制度
随着强监管工作的不断推进，国家、省等层级制定了各类监督管理法律法规及制度，推行清单化管理模式，规范工作流程，有效提高基层参照执行的可行性。但总体而言，基层小型水利工程质量监督管理过程中仍然会遇到重点不清、针对性不强等问题。因此，需全面梳理日常工作过程中出现的常见问题，制定符合地方实际，便于工作开展的各类监管制度。比如，出台地方性的质量监督管理办法细则，明确基层质量监督管理责任，规范监管工作流程、明细检查程序等。
4.2 加强机构队伍建设
首先要加大对专业人才的引进，保证足额配置质量监督人员。其次需要结合工程实际，配备各类相关专业的技术人员，满足新时期各类“融合+”水利工程的质量监督管理工作要求。同时还需强化人才培养力度，定期组织各类培训学习，邀请省市专家进行授课，开展各类交叉检查、联合检查等活动，加强交流学习。另外可充分借助市场力量，通过购买服务的形式，聘请专家协助监督检查，积极发挥“传、帮、带”作用，助力工作人员提高专业水平。
4.3 加大经费保障
一是积极加强与财政部门的协商沟通，争取列支专项经费保障。二是积极联系上级质量监督管理机构，以合作模式，市、县联动，充分整合上下级资源，共同开展各类检查，以相对有限的资金开展覆盖面更广的质量监督管理工作。三是将第三方检测经费明确列入工程概预算，保障工作开展。
4.4 规范监督管理工作流程
依法依规开展质量监督管理工作。一是规范质量监督申请。在项目招投标阶段就提前关注，随时掌握招标动态，及时提醒项目法人办理质量监督申请，严禁未批先建。二是规范全过程监督管理。强化质监计划制定的科学合理性、切实落实质量监督交底工作、科学确认项目划分与质量标准核备、加大监督检查力度、严格把控工程质量核备。三是规范监督检查闭环管理。对监督检查发现的问题严格按照“查、认、改、罚”进行闭环处理。
4.5 创新监管手段
面对新形势、新要求，要积极开拓创新，采取各类新的监管手段，切实提升工程质量监管水平。例如积极利用市场化优势、购买服务、提升监管专业性。
积极开展联合检查等活动。一方面可以联合系统内，市县上下联动、业务科室间联动。另一方面可以联合系统外多部门多业务联动检查。同时也可以采取跨地区开展交叉检查的形式，以查促改。同时结合信息化、数字化要求，积极利用数字化监管平台开展监管活动，如掌上执法、互联网+、质量监督检查等应用，提升工作效率和成效。
“百年大计，质量第一”，做好水利工程质量监督工作，对促进水利事业的可持续发展十分重要。以舟山市定海区为例，结合基层水利工程质量监督管理现状，针对目前工作中存在的问题，提出完善规章制度、加强机构队伍建设、加大经费保障、规范监督工作流程和创新监管手段等对策和建议，为提升基层水利工程质量监督管理水平提供参考。
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