吴志锋
（五邑大学政法学院）
伴随着社会治理模式的转型发展，司法诉讼在我国基层治理中越来越重要。但司法诉讼因受到社会利益多元化、人民需求不断增加等因素的影响和限制，在基层实践中存在诸多局限性。因而，基层矛盾纠纷治理仅靠司法诉讼尚不完全有效，何况熟人社会之间一般无需法律或只需要很少的法律。为更好地了解乡村矛盾纠纷处理与化解运作机制，我们以土地纠纷为切入点，通过两年多的实地调研、走访、查阅资料，对广东省江门市新会区大鳌镇的矛盾纠纷治理情况进行了考察，试图洞察其多元调解机制的运作机制，分析其有效路径的内在机理。
大鳌镇位于广东省江门市新会区最东部，是经济发展较好的珠三角腹地的乡镇，由西江下游磨刀门水道冲积而成的两个江心岛（大鳌岛和红卫岛）组成，东与中山市，南与珠海市，北与江门市蓬江区外海镇相隔，属低沙田地区，面积52.51平方千米。既是革命老区，也是广东省集装箱制造专业镇和农业养殖大镇，2021年大鳌镇入选农业农村部、财政部“2021年农业产业强镇创建名单”。目前是新会区唯一的小岛镇，在2015年大鳌特大桥通车前，人们来往城区的出行主要靠横水渡。因此，人们长期集居在大鳌岛，全镇村庄均为实心村，与其他乡镇普遍存在的空心村形成了鲜明对比。随着经济快速发展，加上近年来风调雨顺，养殖业硕果累累，人们的收入大幅增加，村民们陆续对自己的宅基地房屋进行拆旧建新，矛盾纠纷案件数量随之增加。据统计，2020年至2021年上半年，大鳌镇发生矛盾纠纷超过400宗。通过梳理发现，以涉宅基地建房为主的纠纷数量呈现逐年增长态势。这类纠纷以3种类型居多：一是施工对周边房屋结构安全造成影响引发的矛盾，如因打桩造成周边房屋出现裂缝和漏水等；
二是施工发生安全事故引起的纠纷，如施工人员由于不规范作业导致伤亡事故；
三是追索劳动报酬纠纷，如包工头拖欠工人工资等。随着纠纷类型不断增多，纠纷的复杂性、对抗性增强，不仅对当地民众造成了伤害，还引发了干部与民众的对立情绪，给基层干部带来了较大压力。对此，探索基层矛盾纠纷的化解路径，促使政府治理与社会调节的良性互动成为考验当地基层组织和干部的一个重要课题。大鳌镇司法所结合实际提出了一套包含从早期介入、多部门联调，到司法调解无缝衔接的多元矛盾纠纷解决方案。第一，让矛盾纠纷的调解机制尽早介入，使矛盾纠纷和社会风险化解于萌芽状态。整合各职能部门力量，建立巡回接访、多部门联合调解、诉调服务相衔接等机制，将调解服务“外送”到矛盾纠纷比较集中、信访问题比较突出的网格，引导行政资源对接调处，妥善处理人民群众反映的问题和实际困难。具体做法是由镇诉求“外送服务”工作小组办公室组织相关职能部门以及村（居）法律顾问每月开展一次现场接访活动，对全镇开展巡回接访。通过现场接访、带案下访、重点人员主动约访、特殊情况上门回访等方式，集中解决群众反映强烈的突出问题；
主动对接12345政务服务便民热线重点事项，及时化解可能引发社会矛盾及群体性事件的苗头隐患，推动基层矛盾抓早抓小，让小事不出村，大事不出镇，矛盾不上交。这一机制强调各职能部门共同参与，通过加强各部门横向联动、协作配合，破除信息不对称、沟通不到位、诉求纠纷化解不彻底等现实问题。第二，对于情况复杂，跨区域、跨部门的矛盾纠纷，由镇诉求“外送服务”工作小组办公室指定相关部门、单位牵头组成联合工作组，研究解决方案，制定调解措施，实施集中联动调解。对处理事权不在本级的，由镇信访联席会议按程序转交办理。对涉及全局性的重大疑难诉求纠纷，经镇诉求“外送服务”工作小组联席会议讨论后，报党政班子会议研究决定。因政策或历史原因，各方在短期内难以达成一致意见的，需防止矛盾激化升级，创造或等待条件成熟后再予调处。第三，将调解与司法资源相衔接。发挥村（居）法律顾问与村巷法官的专业优势，保证矛盾纠纷的调处公平、公正，提高矛盾双方对调解工作的信心。遇到重大或疑难矛盾纠纷的调处，邀请村（居）法律顾问、村巷法官参与并提供法律意见，向当事人解释案件的利害关系，促使矛盾双方达成调解。第四，顺利调处成功的，为防止当事人事后反悔，由司法所及时制作并在现场工作人员的见证下即席签署调解协议书。对于确实调解不成或不适宜继续调解的，转介至村（居）法律顾问为当事人提供法律服务，引导群众依法通过诉讼方式维护自身利益。
经过一年多的探索和完善，大鳌镇实现当地矛盾纠纷案件零诉讼，2021年上半年发生矛盾纠纷87宗，房屋宅基地纠纷有51宗，同比分别下降13%和40.6%。
从社会结构、思维方式、治理体系等维度来体察，以大鳌镇为缩影的乡村基层仍属乡土社会。乡村基层治理由乡村的自我治理和基层组织实施的治理两部分构成。和传统的维系乡村秩序的内部机制类似，其秩序维持的生成与延伸，仍依赖成员之间的力量博弈与内部调解。当两者都能良好运行且相互匹配之时，乡村自治或秩序再造的能力便具备可持续性。随着社会转型与法治观念的深入，乡村治理引入了他治的力量，但其实效仍以自治的框架为逻辑前提——镇政府、村委会等基层组织开展基层矛盾纠纷化解工作时仍仰赖成员之间的力量博弈与内部调解来开展。随着城镇化进程的持续推进，社会转型过程的不适逐渐在乡村社会中体现出来。一方面，经济与社会关系的结构性变化引发了乡村社会的新旧纠纷；
另一方面，这些纠纷难以或无法实现自我调适，需要依靠各种治理手段，包括刚性司法力量的介入。因此，乡村纠纷解决的进程面临着法律规范模糊化与乡规民约碎片化之两难困局。
法律规范，是国家制定的行为规范，它规定了各主体的权利和义务。基于普遍适用性的特点，法律规定的事项因不能事无巨细从而造成法律规范的模糊化。一方面，乡村社会矛盾的发生通常与当事人周遭的人文环境、自然环境有关，甚至不乏比法律规范生命周期更漫长的历史渊源。法律规范面临此类纠纷，会倾向于以格式和教条抹去这些乡村社会格外重视的事实要素，解决效果难以达到预期目标。零和博弈的判决结果不仅可能没有解决实质问题，还会崩解熟人社会的道德评价体系，败诉一方难以服判息诉，令法律规范的结果导向模糊化。另一方面，乡村社会中崇尚法律，主动接受法律约束的法治观念还在形成之中，传统的乡规民约、习惯法及其自有的矛盾纠纷解决机制仍在发挥作用。在司法介入之下，尤以邻里、家族关系为代表的纠纷由于无法达到理想的解纷效果，长此以往将导致法律规范地位在乡村社会的模糊化。
乡规民约的碎片化是指体系化的乡规民约被离解。需要说明的是，在一些地方，乡规民约的起草和制订受公权力干预的痕迹过重——由村干部或乡镇政府“代劳”，村民并未参与制订过程，不一定符合村民现实需要，这样的乡规民约因脱离群众，其执行效果必大打折扣，因而不在讨论范畴。这里讨论的是朴素的、由村民自己商议制订、充分体现村民自治属性的乡规民约。虽然有较强的自治属性，但通常具有地域和适用范围的局限性。在以家族为中心的社会关系中，内部成员联系致密，对外行动一致，对自身行为的约束多靠家风家训，家族间的矛盾纠纷则靠家族长辈或有威望之人居间调停。随着经济发展与社会转型，乡村人口、生活和生产方式的嬗变让离土村民与守土村民之间在关系维系上发生微妙变化。熟人社会与陌生人社会同时存在乡村社会当中，构成了复合型乡村社会关系，进一步衍生出内在生活困境与内在发展困境。这两类困境导致内生调停者的威望与话语权的削弱，从而引起乡村矛盾纠纷化解机制的“失灵”，为传统家族礼法观念下的非诉解纷体系蒙上阴影。
作为单一的外部力量的司法治理与乡村自有的内生非诉解纷机制在当代社会转型下的乡村基层治理中，都存在着一定程度难以调适的不足。
从大鳌镇的实践可以看出，乡村社会中发生的矛盾纠纷，诉讼解决通常不是首选，而村民内部调解的实效在面对新问题与复杂问题时亦存尴尬。因而，混合式或多元矛盾纠纷化解机制才有了探讨和实践的空间。进一步整合各职能部门力量，建立矛盾纠纷的预防和排查、诉调衔接服务等机制，以多元解纷机制建设融入乡村社会治理，可以实现受理案件多元化、调解力量多元化、调处方式多样化，充分发挥各种单一纠纷解决方式的优势。
多元矛盾纠纷化解机制的有效运行涵盖多主体的纠纷解决方式。大鳌镇以司法所为主要牵头单位，成为多元解纷机制的实施主体之一。其历来承担着指导和管理人民调解、社区矫正、法律援助、基层法律服务、安置帮教、法制宣传、依法治理的职责，在乡村纠纷解决机制中具有不可替代的重要作用。因此，以司法所为主的多部门联合调解机制具有较强的现实意义，这是跨部门联合调解的重要环节。除此之外，司法所充分发挥社会力量亦尤为重要。乡绅乡贤凭借在村内德高望重的地位而获得受尊崇的话语权，尤其在情理说和上优势明显。新时代下的乡村矛盾纠纷调解工作，村民已不仅只看情面之后便会退让说和，法治教化的深入让当事人更加注重个人合法利益的保护，人们对纠纷解决的期待更加强调追求公平与正义的实现。情理之外，还需法理的有力支撑，村（居）法律顾问的参与可为调解提供专业的法律知识，在矛盾调处工作中协助化解重大复杂矛盾纠纷，从法律的角度分析问题，能够更好地引导当事人在法律框架内解决问题。此外，还有人大代表、政协委员等，他们根植于农村、生活于农村，能最大限度地感悟到最广大人民群众的需求，坚持为民发声，做人民的知心人，受群众的信赖，是政府与人民群众间紧密联系的桥梁和纽带。
主体的多元能填补传统多种纠纷解决方式的弊端。所谓弊端是指，即便纠纷解决方式有多种，但存在一定程度的同质化倾向，无法满足老百姓内心对朴素正义的追求。他们有的侧重于公平，有的侧重于效率，有的侧重于经济赔偿或补偿，有的就是想讨回个说法。如果没有多元主体以各自擅长的面貌出现，纠纷解决方式的多元便是徒有其名，更不用谈后面的互动与衔接。纠纷解决的目的并非想让当事人经历或权衡时间、物质和精力成本的耗费后作出被动妥协或搁置纠纷，而是要实实在在地让大家体会到纠纷解决过程的参与感以及公正的获得感。只有这样，才能把握好当代法治观念与乡土社会的现实矛盾转化为二者兼可接受乃至追求的“无讼”境界，大鳌镇透过多元调解机制实现当地矛盾纠纷案件零诉讼便是例证。
乡村矛盾纠纷调处是乡村基层治理的重要一环，纠纷解决的实效是乡村基层治理现代化和法治化水平的重要标杆。重视化解乡村基层矛盾纠纷，既要认识治理过程中两种典型解纷方式的优劣，避免将其二元对立，还要关注多元主体在参与纠纷化解中的重要意义。要将实质正义纳入纠纷化解的考量当中，让乡村和谐稳定与公正法治相得益彰。
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