史凤林，张志远
(山西大学 法学院，山西 太原 030006)
党的十八大以来，习近平总书记多次强调要“把全面依法治国放在党和国家事业发展全局中来谋划、来推进”[1]194，并提出了一系列关于坚持全面依法治国的重要论述，形成了具有理论指引、实践指向功能的全面系统的法治思想。习近平法治思想不仅是顺应实现中华民族伟大复兴时代要求应运而生的重大理论，也是马克思主义法治理论中国化的创新成果。习近平法治思想的核心要义是“十一个坚持”(1)习近平法治思想的核心要义[EB/OL].(2020-11-23)[2021-12-20].https:∥www.chinanews.com.cn//11/2020/11-23/9345314.shtml.，这为新时代我国不断提高立法工作的质量和效率提供了根本遵循和行动指南。2018年2月，党的十九届三中全会审议通过了深化党和国家机构改革的决定和方案，开启了新时代深化机构改革新实践。这次机构改革不仅是对党和国家组织结构和管理体制的系统重构，也为积极探索机关运行保障立法工作积累了丰富经验。目前，机关运行保障立法已被十三届全国人大常委会列入立法规划，明确提出推进机关运行保障立法工作的具体要求，机关运行保障立法任务紧迫。基于立法深入贯彻习近平法治思想的时代背景与立法保障国家治理体系和治理能力现代化的时代要求，国家和地方立法机关应当积极推进机关运行保障立法工作，这就需要运用法治理念和采取法治手段保障机关运行工作，逐步提升机关运行保障工作的法治化水平，确保机关运行保障工作在法治轨道上顺利施行。2020年9月30日，《山西省机关运行保障条例》(以下简称《条例》)出台，这是我国第一部机关运行保障方面的地方性法规。它的颁布施行，不仅是我国机关运行保障立法中一件具有里程碑意义的大事，也是新时代实现机关运行保障法治化的重要举措，更是贯彻习近平法治思想的重要立法实践。它为国家和地方机关运行保障立法贯彻习近平法治思想立法理念提供了可借鉴的蓝本、积累了丰富的经验。因此，编撰施行机关运行保障法律是贯彻习近平法治思想关于立法工作的创新实践。
习近平总书记深刻指出，全面依法治国最根本的是坚持党的领导[1]42，机关运行保障立法作为党政机关运行保障工作践行全面依法治国的立法实践，应当坚持党的领导的根本原则。因此，党的领导是机关运行保障立法的根本原则。坚持党的领导，不仅是机关运行保障立法所必须遵循的重大政治原则，也是机关运行保障立法创新发展的根本政治立场。如，国家机关事务管理局正在起草过程中的《机关运行保障法草案(征求意见稿)》第四条就确立了“机关运行保障工作坚持中国共产党的领导”。为此，《条例》在制定过程中始终坚持党的领导的根本原则。
(一)发挥党的地方委员会在机关运行保障立法中的领导核心作用
习近平总书记指出，党应切实发挥总揽全局、协调各方的领导核心作用[2]，据此，发挥党的地方委员会在立法工作中的领导核心作用是机关运行保障立法的应然之举。机关运行保障立法事关为我党地方各级政府及相关工作部门的财政预算、公物管理、政府采购等一系列机关事务运行提供法治保障，这就要求发挥党领导下的各级人大及其常委会的主导组织与安排部署机关运行保障立法工作的积极作用，可具体体现在地方各级党委领导本级人大及其常委会的立法工作上。
2019年3月1日，接到国家机关事务管理局下发的决定在山西省开展机关事务集中统一管理专项试点工作的通知后，山西省委高度重视,积极推动和大力支持制定机关运行保障地方性法规的工作，并对山西省机关运行保障立法工作作出具体指示。山西省委在此次的扎实搞好机关运行保障专项试点工作和立法工作中发挥了领导核心作用。山西省委为《条例》的制定颁行提供了强有力的政治组织引领，顺利地推动了机关运行保障立法的各项工作。这不仅形成了地方党委领导机关事务管理部门工作的新局面，也推动机关事务管理部门提高政治站位且顺利实施工作。事实上，正是在山西省委的坚强领导下，《条例》在制定过程中在地方机关部门之间的人员调派、事务调遣、资源调动等方面才更加便利，这也为国家在制定机关运行保障立法工作中发挥党的地方委员会的领导核心作用起到了良好的示范效果。
(二)推动全面从严治党融入机关运行保障立法
机关运行保障工作涉及行政机关必要经费、固定资产和运行服务等内在资源领域，是行政机关工作人员廉政建设的重点领域，应当坚持全面从严治党的基本要求。因此，从发扬党的领导优良作风的角度而言，坚持党的领导，也应把加快推动全面从严治党的要求融入机关运行保障立法。这就要求在推进机关运行保障立法过程中，对机关运行所需的经费、资产、服务等必要保障提供法律规范和法治保障，以法律规范的形式确立机关运行保障领域的事项标准、运行机制和法律责任，确保保障内容标准化、清晰化和责任化，将“厉行法治、反对浪费”的政治要求规范化和法治化不断融入机关运行保障立法。这样不仅有利于党风廉政建设，而且能够助推全面从严治党。更进一步来说，推动全面从严治党融入机关运行保障立法，不仅能够将我党内部纪律和作风规范等政治要求法律化，而且还能在法律层面上进一步规范和保障党政机关运行合法化，从而实现机关运行保障的规范化与标准化的有机统一。正如《条例》在第一条开宗明义指出，机关运行保障工作应“节约机关运行成本”，在第八条明确各级机关厉行勤俭节约、建设节约型机关的目标，同时从保障制度、服务保障事项、保障计划、监督检查四个方面系统规定机关事务管理部门合理规划机关运行保障工作的基本框架，在条文规定中具体落实全面从严治党融入机关运行保障立法。
坚持以人民为中心是习近平法治思想中立法价值的核心要义。习近平总书记强调，依法治国必须坚持人民主体地位，使法律及其实施充分体现人民意志[1]107。通过立法确立和保障人民基本权利是践行习近平法治思想，将坚持以人民为中心作为立法核心价值的主要方式。机关运行保障立法作为新时代立法工作的重要任务，为顺应深入贯彻习近平法治思想的时代要求，应当将坚持以人民为中心作为立法核心价值。这就要求机关运行保障立法体现民主性与科学性的特征，充分反映人民的根本利益和共同意志。因此，以人民为中心是机关运行保障立法的核心价值。
(一)机关运行保障立法蕴含全心全意为人民服务的根本宗旨
习近平总书记强调：“中国共产党坚持执政为民，人民对美好生活的向往就是我们的奋斗目标。”[3]同时，他指出，行政机关必须把为民造福作为最重要的政绩[4]。这均指明，行政机关作为依法治国主体的重要组成部分，是党领导下治国理政的主力军，应当时刻坚持为人民服务的根本宗旨。机关运行保障立法是为行政机关能顺利实施行政活动从而更好保护人民合法权益提供的重要法律保障，同样应当遵循全心全意为人民服务的根本宗旨。正如《条例》第八条、第十九条均表明本法旨在制定服务于人民群众的法律。《条例》还在总则、服务保障事项方面深刻体现了为人民服务的根本宗旨。由此可见，机关运行保障立法应当秉持服务为民的立法理念，充分体现中国共产党作为执政党的为人民服务的根本宗旨(2)参见《山西省机关运行保障条例》第八条规定：“各级机关应当执行机关运行保障制度和标准，规范使用经费、资产、服务、能源、资源等，厉行勤俭节约，反对铺张浪费，建设节约型机关。”《山西省机关运行保障条例》第十九条规定：“县级以上机关事务管理部门商有关部门后，可以将闲置办公用房转为便民服务、社区活动等公益场所，或者按照有关规定置换为其他符合国家政策和需要的资产。”。
(二)机关运行保障立法落实人民群众参与立法
人民群众参与立法是立法程序的重要组成部分，习近平总书记对此指出，要“扩大公众有序参与，充分听取各方面意见”[1]20。机关运行保障立法应当落实人民群众参与立法。原因在于：机关运行保障工作是一种内部行政行为，是为行政机关在作出外部行政行为时提供内部必要保障，本质上与外部行政行为相区别，并不是以行政相对人为行政对象，但是由于内部保障的失位和不充分导致外部行政行为不作为、乱作为等现象频发的实践表明，只有内部保障到位才能有效提高外部行政的效能，确保外部行政行为服务于人民群众，从而更好地维护行政相对人的合法权益。据此，机关运行保障立法与人民合法权益紧密相关。因此，机关运行保障立法过程中充分落实人民群众参与立法具有重要意义。正如，制定《条例》的立法团队积极落实人民群众参与立法，在机关运行保障立法中共计开展立法专项调研13次、大型立法论证3次、中小型立法论证6次，召开立法协调会5次、收集立法修改完善意见238条，采纳立法建议16条。
(三)机关运行保障立法规定主动接受人民群众监督
机关运行涉及行政机关的行政活动，习近平总书记对此指出，要坚持以公开促公正、以透明保廉洁，要增强主动公开、主动接受监督的意识。机关运行保障活动作为对机关运行所需经费、资产、服务、能源、资源等进行统筹、配置、管理、监督的行政活动(3)参见《机关运行保障法(征求意见稿)》第三条规定，“本法所称机关运行保障，是指对机关运行所需经费、资产、服务、能源等资源要素进行统筹配置，为机关履行职责提供保障的行政活动。”《山西省机关运行保障条例》第三条规定，“本条例所称机关运行保障,是指对机关运行所需经费、资产、服务、能源、资源等进行统筹、配置、管理、监督等行政活动。”通过法条可以得知，机关运行保障的概念是作为对机关运行所需经费、资产、服务、能源、资源等进行统筹、配置、管理、监督等的行政活动。，涉及对国有财产的管理与处分，应当接受广泛的监督。其中，人民群众监督是社会监督的重要方面，立法应规定机关运行保障主管部门主动接受人民群众的监督。原因在于：一方面，机关运行保障立法是通过制定法律为行政机关事务运行后勤保障提供法律依据，应当规定主动公开与主动接受监督，才能更好地体现以人民为中心和服务为民的立法理念。另一方面，机关运行保障主管部门是对国有资产的直接处分，是为更好地维护国有资产安全和保障国有资产的科学使用、合理配置并防止其流失，因此该部门的工作更加需要公开透明，更有必要加强人民群众监督。据此，机关运行保障立法应确立人民群众监督。
机关运行保障立法规定主动接受人民群众监督具体应包括两个方面：主动公开与事后监督。其一，机关运行保障主管部门主动公开保障事项。正如《条例》第三十七条将公开原则规范化，明确县级以上机关事务管理部门和各级机关负有公开保障事项的职责(4)参见《山西省机关运行保障条例》第三十七条规定：“县级以上机关事务管理部门和各级机关应当依法公开机关运行保障有关事项，接受社会监督。”，这个条文是对行政机关信息公开原则的具体贯彻。其二，机关运行保障主管部门建立并完善事后社会监督制度。正如《条例》特设第五章“监督检查”一章，包含主动公开、接受监督、征求建议、监督职责、调查处理等(5)参见《山西省机关运行保障条例》第四十一条规定：“县级以上机关事务管理部门应当建立投诉举报制度，受理机关运行保障工作方面的投诉、举报，并依法调查处理。任何组织或者个人对违反本条例的行为，有权向有关部门投诉、举报。”。机关运行保障立法规定接受人民群众监督，不仅拓宽了人民群众对机关运行保障监督的途径，同时也为推进服务型、廉洁型党政机关建设提供法治保障。
“坚持依宪治国、依宪执政”不仅是新时代依法治国的首要任务和基础性工作，同时也是我国立法工作所必须遵循的基本依据。习近平总书记强调：“宪法是国家的根本法，是治国安邦的总章程”[1]126；
“宪法是全面依法治国的根本依据”[1]201。因此，机关运行保障法作为《中华人民共和国宪法》(以下简称《宪法》)的下位法，其制定和完善同样必须以宪法的基本内容、基本精神和基本原则为基本依据。
(一)我国现行《宪法》的精简高效原则作为机关运行保障立法的基本依据
我国现行《宪法》第二十七条规定国家机关实行精简高效原则(6)参见《中华人民共和国宪法》第二十七条规定：“一切国家机关实行精简的原则，实行工作责任制，实行工作人员的培训考核制度，不断提高工作质量和工作效率，反对官僚主义。”，《条例》中则是通过规定原则和规则相结合的方法落实《宪法》的精简高效原则。其一，《条例》第四条规定了机关运行保障遵循提升效能的重要原则，构建了机关运行保障工作的基本性质、价值取向和运行方向，通过集中统一化管理、标准化操作、规范化流程，以达致精简。其二，《条例》第二、三、四章明确规定了机关运行保障的保障制度、保障事项、保障计划，以此具体指明机关运行保障落实精简效能原则的具体范围和具体做法。这些条款作为机关运行保障立法贯彻落实现行《宪法》精简高效原则的具体方式和手段，其根本目标都是提升保障水平、提高保障效率。
(二)我国现行《宪法》的人民主权原则作为机关运行保障立法的基本依据
依据我国现行《宪法》的人民主权原则(7)参见《中华人民共和国宪法》第二条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。”，各级政府程序上是由人民代表大会选举产生，实质上是人民选举的结果，应当接受人民监督。机关运行保障工作作为政府机关的重要内部工作，始终秉持人民至上的理念，因而不仅需要通过立法的形式规范和确保机关运行保障的规范化和标准化，更需要确立人民监督机关运行保障工作的规范，以更好地保障人民的知情权、建策权和监督权。在具体贯彻这一宪法原则中，《条例》第三十七条、四十一条均规定，县级以上机关事务管理部门应当依法公开有关事项和接受社会监督。因此，我国将现行《宪法》的人民主权原则作为机关运行保障立法的基本依据。
(三)我国现行《宪法》的厉行节约精神作为机关运行保障立法的基本依据
我国现行《宪法》第十四条规定了国家厉行节约精神(8)参见《中华人民共和国宪法》第十四条规定：“国家厉行节约，反对浪费。”。机关运行保障立法从立法基本原则、基本目标、具体内容、管理监督四个方面深刻贯彻厉行节约的宪法精神。其一，《条例》第一条规定了节约机关运行成本的基本原则。其二，《条例》第八条规定了建设节约型机关的基本目标，并要求从合理使用经费、均衡配置资产、节约能源等方面实现该目标。其三，《条例》第十九条、二十三条规定机关运行保障部门对闲置资产利用管理的具体内容；
《条例》第二十七条规定机关运行保障部门加强用餐管理，杜绝餐饮浪费。其四，《条例》第二十八条规定了机关运行保障部门对节约能源资源的管理监督。由此可见，我国将现行《宪法》的厉行节约精神作为机关运行保障立法的基本依据。
科学立法的核心不仅在于尊重和体现客观规律，提高立法工作质量和效率，还同推进国家治理体系和治理能力现代化始终紧密相连。习近平总书记强调，重大事项改革应当于法有据[1]73。同时，他指出：“要围绕党的十九大作出的重大战略部署以及深化党和国家机构改革涉及的立法问题，完善全国人大常委会和国务院的立法规划，加强重点领域立法。”[1]233机关运行保障改革作为深化机构改革和确保国家发展的重大制度改革，实现机关运行保障的法治化必须做到重大改革于法有据。目前，十三届全国人大常委会已明确提出推进机关运行保障立法工作的具体要求。机关运行保障立法，应当以科学立法作为理论支撑和实践指向。
(一)科学立法指导机关运行保障立法的创造性转变
科学立法理念指导机关运行保障立法，实现了机关运行保障立法相较于传统机关事务管理立法的创造性转变。具体表现在三个方面：(1)机关运行保障立法整体上形成了包括总则、保障职责、保障事项、保障机制、监督检查、法律责任的法律框架；
(2)机关运行保障立法实现了从事务管理向服务保障的立法理念转变；
(3)机关运行保障立法形成了以保障职责为总体要求，以保障事项为具体内容，以保障机制为实施机制，以监督检查为监督机制和以法律责任为处罚事项的整体布局。因此，应坚持以习近平法治思想为指导，将科学立法作为机关运行保障立法的现实要求，实现机关运行保障立法的创造性转变。
(二)机关运行保障立法体现立法的科学性、民主性、合法性
机关运行保障立法从立法方法、立法模式、立法理念体现立法的科学性、民主性、合法性。其一，在立法方法方面，机关运行保障立法采取先行先试与专项试点同步进行的立法方法特色。在十三届全国人大常委会明确提出推进机关运行保障立法工作任务后，国家机关事务管理局决定在山西省先开始机关运行保障立法工作，一方面是为中央和地方制定机关运行保障法律、行政法规和地方性法规等其他法律规范积累立法经验，另一方面是为中央和地方制定机关运行保障法律提供可借鉴的立法文本。这种立法方法在一定程度上可以避免盲目立法，同时，立法结合我国的国情和各省的实际情况，以保证制定科学的机关运行保障法。其二，在立法模式方面，由于机关运行保障立法适用范围涵盖党政机关及参照《公务员法》管理的事业单位，立法模式应当体现民主性。在山西省机关运行保障立法中，形成省委领导、省人大主导、省政府依托、司法厅协助、省直属机关事务管理局牵头、专家学者参与研究的立法模式，该立法团队广泛征求全省各级党政机关及相关事业单位的意见，深度开展13次立法调研，共计召开14次立法论证会，收集立法完善意见238条。这种创新的立法模式体现了立法的民主性。其三，在立法理念方面，机关运行保障立法突出服务保障的立法理念。在该立法理念的指导下，机关运行保障立法从保障目的、保障原则、保障内容等方面为机关运行提供法治化保障，为党政机关有效降低运行成本与节约处置运行资产提供法律依据和法律规范，这是合法性的必然体现。
(三)机关运行保障立法体现立法的体系性、逻辑性、完备性
机关运行保障立法从立法制度、立法体例、立法内容体现立法的体系性、逻辑性、完备性。其一，在立法制度方面，机关运行保障立法包括宏观保障原则制度和微观保障内容制度，是立法体系性的深刻体现。这样不仅突破不同时期出台的机关运行保障相关单行规定的限制，也可以有效解决过去有关机关事务法律的分散性、冲突性和不成体系性等问题。其二，在立法体例方面，机关运行保障立法形成了综合化、全面化、系统化的体例，具有严谨的逻辑性。综合化是指机关运行保障立法整合过去单行法对机关事务的不同规定，集中规定机关运行保障事项，主要包括办公场所保障、公务活动保障和社会责任。全面化是指机关运行保障立法的适用范围全面，现已扩大到人大机关、司法机关、监察机关、政协机关在内的党政机关与参照《公务员法》管理的事业单位，实现一体保障规范。系统化是指机关运行保障立法体例完善，从总则、保障职责、保障事项到具体保障机制，再到事后监督检查和相关责任主体法律责任等方面做出规定。可以说，机关运行保障立法构筑了概念话语、基本原则、适用范围、运行规则与事后监督的逻辑体系。其三，在立法内容方面，机关运行保障立法是制定一部综合性的法律，具有内容上的完备性。其通过吸收现行机关运行保障方面的全部法律规范，以综合的方式覆盖机关运行保障制度的全领域和各方位。
党的十八届三中全会以来，我国将“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”作为全面深化改革的总目标，这意味着我们党对国家发展的充分认识和应对国家治理的创新举措。机关事务管理体制改革作为国家治理中深化改革的重要一环，对于推进国家治理体系和治理能力现代化具有重要现实意义。从延安时期、建国初期和改革开放时期到新时代，纵观机关运行保障工作的历史脉络可以发现，在推进机关运行保障体系和保障能力现代化的过程中，始终离不开相关法律的刚性约束，如《机关事务管理条例》《预算法》《节约能源法》等等，并且相关法律的约束力是逐渐递增的。但同时也存在缺乏系统的机关运行保障立法、相关立法不成体系与分散落后等问题，这就在一定程度会给机关运行保障具体工作造成实践困扰。那么，加快推进机关运行保障立法就必须与党和国家的中心任务、中心理念、中心规划步调一致且相互契合，因此，推进国家治理体系和治理能力现代化是机关运行保障立法的基本目标。2020年11月，习近平总书记在中央全面依法治国工作会议上强调，“要坚持在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化”，指明法治对于推进国家治理体系和治理能力现代化的必要性和不可替代性，推进国家治理体系和治理能力现代化是法治的基本目标。而机关运行保障法律作为中国特色社会主义法律体系的重要组成部分，是行政领域的保障性、基础性法律，是规范机关事务工作、保障机关正常运行、降低机关运行成本与建设节约型机关的基础性法律规范，与国家改革、社会治理始终紧密相连。因此，通过机关运行保障立法，保障机关事务管理改革全面深化，是具体贯彻习近平法治思想的生动实践，其基本目标在于推进国家治理体系和治理能力现代化。
2021年6月，国家机关事务管理局编制的《机关事务工作“十四五”规划》明确了“坚持依法保障”的主要原则，列明机关运行保障立法作为制度建设的定性指标,将“机关事务管理改革全面深化”作为发展目标之一，并指出加快推进机关运行保障立法以进一步深化机关事务管理体制机制改革，这些均表明机关运行保障立法是在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化，是实现机关事务保障体系和保障能力现代化、规范化、法治化的重要措施和必然选择。山西省在编撰机关运行保障地方性法规的过程中，始终坚持以推进国家治理体系和治理能力现代化为基本目标，大大提升了山西省机关运行事务的保障体系和保障能力。主要表现在三个方面：一是基本形成机关事务管理部门服务保障格局，搭建并完善机关事务管理部门职责架构；
二是基本形成机关事务管理部门相关资源统一部署和配置，优质高效开展服务保障工作；
三是基本形成机关事务数字化平台建设格局，提升公务综合资源利用效率。这些成功的实践经验最终以《条例》的形式固定化、规范化与法律化。由此可见，机关运行保障立法应以推进国家治理体系和治理能力现代化为基本目标，这是推进全面依法治国战略、实现机关运行保障法治化的重要举措。