刘 然 李丹萍 陈汉梅
湖北技术交易所，湖北，武汉，430071
新一轮科技革命和产业变革的加速推进，对新时代科技管理模式创新提出了新的要求。在破解核心技术难题过程中，“揭榜挂帅”制度发挥着越来越重要的作用。2016年4月，习近平总书记在主持网络安全和信息化工作座谈会时明确指出：“可以探索搞揭榜挂帅，把需要的关键核心技术项目张出榜来，英雄不论出处，谁有本事谁就揭榜。”[1]此后，全国各地陆续探索“揭榜挂帅”的新型科研组织模式。自2019年以来，我国共有112项中央法规、1922项地方法规涉及科技项目“揭榜挂帅”制度1。笔者以湖北省科技项目“揭榜挂帅”制度实施为样本，通过梳理新时代湖北省从智慧城市设计方案“全球悬赏”到“揭榜挂帅”的科技领域探索，以期为新时代我国科技管理体制改革提供参考。
“揭榜挂帅”也称“科技悬赏”，是指将创新项目需求向社会公开发布，由揭榜者作为项目负责人“挂帅”并组织团队提供解决方案的科研组织形式。长期以来，科技项目管理多采取组织专家编制指南、公开发布、竞争择优或定向委托方式遴选承担团队。在项目形成、团队遴选、资金使用和考核评价等过程中，存在战略目标聚焦不够、管理评价不科学、企业创新主体作用没有充分发挥、科研投入绩效不高等突出问题。因此，需要通过加强需求导向和问题导向[2]，深化科技项目管理改革，加快关键“卡脖子”核心技术攻关，实现更多“从0到1”的突破。
与行政拨款、科学基金、项目委托等传统方式相比，“揭榜挂帅”呈现出开放的科技创新模式、公平的科技创新竞争环境、市场需求导向的科技创新源泉等基本特征，具体表现在以下3个方面：其一，榜单遴选以企业实际技术需求和科技成果为实施对象；
其二，对揭榜方“不论出身”，通过开放式创新让更多的科研人员有机会获得公平竞争机会；
其三，资金拨付和评价机制从“重申报”向“重结果”转变，克服传统模式下科技与市场“两张皮”的难题。
2016年以来，各地方政府围绕关键技术研发和产业需求进行了深入探索，并形成各自的实践特色。自2017年开始，贵州省在全国率先推出“技术榜单制”，重点围绕“大扶贫、大数据、大生态”三大战略行动和煤矿转型升级等领域多次发布榜单，支持经费超亿元。2019年以来，江苏省启动了“揭榜挂帅”技术转移两大品牌活动—“专利（成果）拍卖季”和“J-TOP创新挑战季”，深入开展“需求张榜、在线揭榜”。自2020年开始，浙江省宁波市和金华市开展“揭榜挂帅”制度实践，其“揭榜挂帅”制度实践的最大特色是由组织部门牵头，联合科技、人力社保、经信等部门协同实施，而我国大多数省市都是科技管理部门组织实施。自2020年以来，广东省在全国率先探索“以企业技术需求为导向”的企业科技特派员“揭榜挂帅”新模式，实现了企业精准发布技术需求、全球精准招募创新人才、供需双方精准匹配、入驻企业精准解决问题、精准达到企业预期效果。[3]
2017年，武汉东湖高新区在全国创设“光谷科技悬赏奖”，面向全球招标，寻找能实现技术攻关的项目成果。[4]自2019年开始，湖北省连续三年着力探索以“揭榜挂帅”组织开展产业关键核心技术攻关和推动重大科技成果转化[5]，有效促进产学研结合，加速了科技创新资源的集聚整合与市场化配置。
（一）政府搭台：优化顶层设计和经费管理
2019年，湖北省科学技术厅（简称“湖北省科技厅”）印发《湖北省科技项目揭榜制工作实施方案》，明确规定了揭榜制项目领域及类型、发榜方条件、揭榜方条件及相应的工作流程。为加强和规范湖北省揭榜制科技项目管理，切实提高揭榜制科技项目财政补助资金的使用效益，湖北省科技厅、湖北省财政厅于2021年联合印发《湖北省揭榜制科技项目和资金管理暂行办法》。在过去3年间，湖北省“揭榜挂帅”制度实践成果显著，先后面向全社会征集项目需求1424项，发榜312项，揭榜成功154项[5]，对87个项目给予9000万元财政资金支持，合计撬动企业投入9.1亿元。[6]2022年，湖北省第一批“揭榜制”科技项目涉及光电子信息、人工智能、先进制造等重点领域，公开发布技术攻关类需求83个，对其中54个项目给予财政资金支持，预计引导企业投入研发经费5.5亿元。[7]
（二）企业唱戏：加强“卡脖子”技术攻关
湖北省科技项目“揭榜挂帅”的类型主要包括“技术攻关”和“成果转化”两大类，形成了“不限区域、全国揭榜”“需求导向、能者揭榜”“聚焦转化、全域揭榜”3种模式[6]，重点围绕共性关键、急需紧缺和社会公益领域，开展“卡脖子”技术攻关和科技成果转化[3]。自2019年以来，截至2022年4月，湖北省科技厅共征集项目需求1424项，其中1135项由企业提出（占比79.7%），大多是阻碍企业创新发展及行业提档升级的技术瓶颈和关键难题。2022年4月，湖北省科技厅共发布“揭榜制”科技项目技术攻关需求83项。其中，由国内激光器产业龙头锐科激光发布的“实用化的30kW级高功率激光加工头”项目需求由华中科技大学揭榜，若攻关成功，将有望填补我国30千瓦（kW）级高功率激光加工头在应用匹配上的空白。
（三）市场运作：在更大范围内遴选“英雄”
湖北省科技项目“揭榜挂帅”面向全国征集最优的技术攻关路线，通过能者揭榜，智者挂帅，在更大范围内遴选“英雄”，有效破除阻滞创新人才流动的机制障碍，真正做到“让有真才实学的科技人员英雄有用武之地”，倾力打造全国科技创新水平“第一方阵”。例如，武汉联影生命科学仪器有限公司同中国科学院精密测量科学与技术创新研究院历经两年多的联合攻关，研发出9.4T超高场动物磁共振成像系统，完成我国超高场动物共振成像仪从无到有的突破。[8]2022年，湖北省磷石膏污染防治与综合利用科技攻关课题发榜，诚邀各类创新主体踊跃参与揭榜，为提升磷石膏综合利用水平提供强有力的智力支撑。
（四）科技赋能：“线上+线下”精准对接
湖北省进一步优化“科惠网”的服务功能，采用“互联网+科技服务”模式，集聚省内外可供转化的科技成果，汇集企业技术需求，构建产业技术专家库，及时收录各项科技政策；
以“线上+线下”方式，提供科技成果精准匹配、个性化精准对接、技术交易服务网络、信息共享等科技成果转化全过程服务，实现成果转化与技术转移的数字化融合发展。通过“线上+线下”媒体宣传及项目发榜会、需求对接会等多种方式，扩大科技项目“揭榜挂帅”的集聚力、辐射力与影响力。2021年6月，湖北省科技厅在武汉启动揭榜制科技项目对接会，通过“技术路演+成果展示+现场对接”三位一体方式，同步开展现场PK挑战和线上线下对接活动，引起强烈反响，最终促成了30项发榜需求被成功揭榜。
自2019年以来，湖北省科技项目“揭榜挂帅”实践取得了明显进展，但在如何更好地服务于高水平科技自立自强并作出更大贡献方面仍值得进一步探索。结合湖北省“揭榜挂帅”项目实施数据调研，“揭榜挂帅”制度在发榜、揭榜和评榜3个阶段的运行机制方面仍面临诸多挑战。
（一）发榜阶段：榜单统筹布局有待加强
第一，关键技术需求挖掘不够。在征集发榜需求时，部分市州（县）、园区主体责任落实不到位，对本区域产业发展现状、前景、技术难点掌握不够充分，缺乏对关键核心技术共性需求的高度凝练，致使企业发榜需求较为分散，与湖北省“51020”2现代产业集群发展要求存在差距。
第二，企业榜单填报质量欠佳。“揭榜挂帅”项目榜单的征集方式，主要包括公开征集筛选、层层上报汇总筛选、政府自主决定等类型。鉴于湖北省“揭榜挂帅”工作仍处于实践探索阶段，一些参与企业对这种新型组织模式尚缺乏足够了解，项目申报经验不足，同时可能出于保密考虑，在拟定榜单需求时常出现描述不清晰，技术指标不明确等问题，导致榜单质量参差不齐。
第三，市州创新能力差异明显。截至目前，湖北省共下辖12个地级市、1个自治州、3个直管市、1个林区。根据科学技术部火炬高技术产业开发中心公布的全国技术合同交易数据显示，近5年武汉市技术合同成交额占湖北省技术合同成交总额比重一直在50%以上，超过了湖北省技术交易额的半壁江山。在2022年湖北省对外发榜的83项“揭榜挂帅”科技项目中，来自武汉市的企业共有33家，占企业总数39.75%。经1个月发榜对接期，仍有两个市州未有成功揭榜项目，这反映出部分市州科技创新活力较弱，仍需加强各层级统筹布局。
（二）揭榜阶段：项目组织管理有待优化
第一，财政资金乘数效应不够明显。2020年，湖北省规模以上工业企业研发投入为610亿元，仅为广东省规模以上工业企业研发投入的24%，低于邻省湖南及河南。2021年，湖北省财政科技支出314亿元，低于江苏省的675亿元和安徽省的415.5亿元。因此，如何利用好有限的财政资金，引入社会资本积极参与，更好地发挥财政资金的乘数效应，是“揭榜挂帅”过程中亟待解决的现实问题。
第二，龙头企业引领作用未能体现。“揭榜挂帅”机制是一种以企业技术需求为靶向，由政府组织湖北省内行业龙头企业、骨干企业面向全社会征集科技创新力量，解决产业发展关键技术的科研资助方式。2022年，湖北省内高新技术企业数量已达14 560家，但从企业参与情况来看，龙头企业和高新技术企业参与科技项目“揭榜挂帅”的力度还不够，未能充分起到示范和引领作用。
第三，吸引外部优势科技资源不够。从2019年以来“揭榜挂帅”项目实施的情况来看，最终揭榜的科研团队来自湖北省外单位的不足一成。究其原因，一方面，湖北省科技项目“揭榜挂帅”在省外的宣传力度不够，相关单位可能难以及时掌握项目需求信息的发布动态；
另一方面，湖北省内企业与其他经济发展程度较高省份的企业相比较，创新合作观念较为保守，大部分需求企业更倾向于与省内高校和科研机构合作。
（三）评榜阶段：遴选配套机制有待完善
第一，信息共享机制有待优化。尽管湖北省揭榜制项目需求有专门的发布平台和渠道，但由于信息不对称的存在，仍可能出现“榜张出来没人揭榜、有揭榜能力的人看不到榜”的情况。发榜方未能全面了解意向揭榜方的研发路线和科研实力等方面的信息，在面对多方咨询揭榜时难以选择；
在实施过程中，发榜方对项目执行的主要技术指标和里程节点的评判和把握也备感掣肘。
第二，项目筛选机制有待健全。“揭榜挂帅”项目需求征集完毕之后，科技管理部门对各个需求进行形式审查，同时组织专家进行评审筛选。此时，科学合理的筛选机制尤其重要，如何利用好现代评价方法、制定科学的评审指标，减少重复立项和科研诚信风险等问题，把好项目初选关、评审关、决策关，增强企业创新发展动力，是评榜阶段的重中之重。
第三，评价考核机制有待完善。对“揭榜挂帅”项目的评价和考核，既体现在对发榜需求的审查和风险防范上，也体现在对揭榜方案和成果的评价和验收中。如何通过“揭榜挂帅”聚焦关键技术和“卡脖子”技术，适当向生产一线倾斜，围绕湖北省重点产业主攻方向展开。在书面审查外，辅以阶段性调查回访、实地考察指导、“项目包干制”等形式，是改进传统评价考核机制的重要环节。
经过新时代十年科技管理的实践探索，湖北省初步建立起长期面向产业发展需求的技术攻关和成果转化的“揭榜挂帅”项目实施体系。未来，可以通过加强项目统筹布局和分类管理、提升创新主体参与揭榜积极性及健全项目实施全流程配套机制，持续深化科技项目“揭榜挂帅”制度改革。
（一）加强项目统筹布局和分类管理
从湖北省内层面来看，应从以下3个方面展开：其一，邀请政府职能部门参与榜单制定过程把关，使发榜项目更符合“51020”现代产业集群和“三高地、两基地”的建设需求；
其二，彰显各市州产业特色，明确产业发展方向，按各重点领域分类进行指向性征集，做好项目需求遴选和深度挖掘；
其三，优化榜单征集方式，加强项目填报指导，做到需求清晰、指标可量化。
从对外层面来看，应进一步克服信息不对称的问题，通过“线上+线下”对接会、推介会、定向邀请等多种形式，持续加强与国内外科技管理部门、重点企业及技术交易平台沟通联系，通过多渠道扩大“揭榜挂帅”制度在湖北省外的影响力，将科技项目“揭榜挂帅”制度与湖北省高层次人才引进政策相结合，相关政策应适当向揭榜方倾斜，提升“揭榜挂帅”项目的吸引力。
（二）提升创新主体参与揭榜积极性
第一，发挥重点企业支撑引领作用。以“揭榜挂帅”科技项目为依托，围绕产业链部署创新链，围绕创新链完善资金链。组织湖北省内外行业龙头企业、骨干企业对接交流，面向全社会征集科技创新力量和智力资源，通过利益共享机制优化设计，构建“政产学研金介用”联合体，吸纳产业链上下游企业、高校、科研机构参与，带动省内外相关企业和机构开展联合技术攻关。
第二，鼓励社会资本增加项目投入。鼓励有技术需求的龙头企业和高新技术企业积极参与揭榜并提供主要资金支持，明确“谁被卡，谁出题；
谁出题，谁出资”的运作原则，政府可以通过税收减免政策及科技金融服务缓解企业资金压力，提高社会资本的支持力度，提升企业参与揭榜的积极性，通过第三方技术转移服务机构拓宽交流渠道，鼓励高校和科研机构主动与企业对接。
第三，发挥新型研发机构引领作用。通过“一主引领、两翼驱动、全域协同”区域发展布局，带动各市州创新资源协同发展；
鼓励在武汉的高校、科研机构加强与各市州交流合作，建立新型研发机构，参与解决当地企业需求；
通过省级、市级“揭榜挂帅”机制精准设计，吸引高新企业向各市州聚集，为当地引入科技创新活力，改善武汉“一枝独秀”，资源“一家独大”现状，变“独舞”为“群舞”。
（三）健全项目实施全流程配套机制
第一，完善信息共享机制。提升科技管理部门“店小二”服务意识，在“揭榜挂帅”项目启动前，做好政策宣讲及申报过程指导，制订申报指南。持续完善“科惠网”服务功能，开通项目咨询答疑通道，将企业反馈的典型问题归纳汇总，纳入后期申报指南修订之中。在项目需求发榜后，依托信息共享平台为企业及科研单位提供对接机会，并为企业挑选揭榜方提供专家建议。
第二，优化榜单筛选机制。加强“揭榜挂帅”项目需求征集和发榜方式创新，健全需求导向和问题导向的项目形成机制，防止“穿新鞋走老路”。在实践中，有必要创新榜单征集和遴选机制[9]，聚焦关键核心技术难题，加强项目入库筛选和分类出库，建立不同类型项目的分层分类管理模式。在完成形式审查后，采用大数据查重方式杜绝重复立项。
第三，健全监督考核机制。加强科研诚信“负面清单”管理，杜绝“关系揭榜”和“权力揭榜”。在项目实施前期，严格筛选需求榜单，科学量化相关指标；
在后期结项时，推进“以评代验”试点工作，严控成果验收标准。对履行勤勉尽责义务的单位及个人，建立科学的容错机制和风险补偿机制。完善以创新价值、创造能力、创作贡献为导向的考核机制，让更多“揭榜挂帅”者脱颖而出。
进入全面深化科技管理体制改革的新时代，科技项目“揭榜挂帅”制度的实践优势更加凸显。尽管各省市“揭榜挂帅”制度实施时间不长，每一种模式都包含部分相同的核心要素或运作流程，但在具体实践中都有其特定的应用情境、关键问题、核心优势与制约因素，因此，在选择“揭榜挂帅”模式时不能脱离特定的条件和情境[10]。在实践过程中，仍有必要加强对各省市科技项目“揭榜挂帅”实践的类型化分析，通过项目特色、参与主体、运作机制、实施成效等方面的综合比较，充分挖掘新时代科技管理体制机制改革的典型案例和内在规律，为我国加快实现高水平科技自立自强提供更多可复制、可推广的创新举措。
注释：
1.笔者检索日期为2022年10月20日，全文检索“揭榜挂帅”，网址：http://pkulaw.com/law.
2. 湖北省2021年提出构建“51020”现代产业体系。“51020”即5个万亿级支柱产业、10个五千亿级优势产业、20个千亿级特色产业集群。5个万亿级支柱产业：新一代信息技术（光芯屏端网）、汽车制造、现代化工及能源、大健康、现代农产品加工。10个五千亿级优势产业：高端装备、先进材料、节能环保、现代纺织、绿色建材、低碳冶金、现代金融、现代物流、研发设计和科技服务、商务服务。20个千亿级特色产业集群：新能源与智能网联汽车、新能源、北斗及应用、航空航天、高技术船舶与海洋工程装备、高端数控装备、轨道交通装备、智能制造装备、智能家电、安全应急10个先进制造业集群，以及光通信及激光、集成电路、新型显示、智能终端、信息网络、软件及信息服务、人工智能、电子信息材料、生物医药及医疗器械、数字创意10个战略性新兴产业集群。
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