刘博文
(北京教育学院 教育管理与心理学院， 北京 100011)
党的十八届三中全会首次提出“推进国家治理体系与治理能力现代化”[1]，党的十九届四中全会再次明确指出：“到二○三五年，各方面制度更加完善，基本实现国家治理体系和治理能力现代化；
到新中国成立一百年时，全面实现国家治理体系和治理能力现代化”[2]。随着《中国教育现代化2035》《加快推进教育现代化实施方案(2018—2022年)》等文件的发布，如何在实现学校治理现代化进程中构建学校—政府—家庭—社会多元主体民主共治的新格局、 形成多元主体间的新型关系，成为新时期中小学需研究的重要议题。
英国在基础教育领域很早就开启了学校治理行动，并在实践探索过程中取得显著成效。其中，学校治理董事会(School Governing Bodies)(1)学校治理董事会(School Governing Bodies)和学校董事会(School Boards)两种称谓交迭应用于有关英国学校治理的研究中，二者并不相同。学校治理董事会主要应用于公立学校范围，为英格兰和威尔士地区的常用称谓；
学校董事会主要应用于学院学校和自由学校，为苏格兰的主要称谓，本文将二者统称为学校治理董事会。作为学校—政府—家庭—社会的多方统合组织，在推动学校实现卓有成效治理方面发挥了重要作用。
英国学校治理董事会最早出现于6世纪，董事会成员大多由出资者组成；
15—16世纪起，董事会在学校管理中拥有绝对主导权，董事会的成员结构发生变化，开始将外行人士吸纳其中；
17世纪后期起，董事会在公立学校中的主导管理权被分解，地方政府明确规定学校管理由校长和董事会共同分担；
19世纪初，由于董事会成员大多为外行人士，在学校管理中表现欠佳，董事会地位随之下滑；
至19世纪末，随着“教育专业化”的提出，董事会开启一系列改革，成员中的外行人士被淘汰。[3]9-28纵观其发展历程，学校治理董事会经历了从“非专业”到“专业化”，从“民间团体”到“法律认可”，从学校拥有完全管理权的“自我主导”到地方政府接管的“他人主导”，再回归拥有大部分管理权的“半主导”等一系列嬗变。
英国学校治理董事会具有较完善的运作模式，包括人员结构、组织架构、治理模式等，并配有《董事会工作手册》《董事手册》等政策保障。
(一)学校治理董事会的人员结构
英国学校治理董事会具有规范的人员结构，对董事类型和比例都有明确要求。
1.董事类型
英国早在《1996年教育法》中就对不同类型学校的董事类型作出规定，如公立学校的董事成员应包括校长、家长董事、教师董事、基金会董事、首席董事、赞助董事和附加董事等；
而民办学校及公立特殊学校的董事成员则应包括家长董事、教师董事、基金会董事和指定董事。[4]随着时间的推移，董事的类型和命名也在变化。最新的董事划分类型来自英国教育部发布的《2017公立学校董事会组成》，其中将学校治理董事会中的董事分为八种类型。[5]根据任命方式的不同，笔者将这八种类型归为三大类：职位任命型、同伴任命型、董事会任命型(表1)。
(1)职位任命型。职位任命型董事包括校长和基金会董事。校长因其职务而成为董事会一员，一旦辞职，其董事职务也随之解除；
基金会董事的任命方式和校长相似，因职位而被任命，通常要求基金会董事要具备治理学校的出色能力，以保证学校品质的传承与发展。
(2)同伴任命型。同伴任命型董事包括家长董事和员工董事。家长董事由学生家长选举产生。在符合条件前提下，任何在校学生的家长都有权参与家长董事的选举，任期一般持续到学生毕业。在学校工作的教学或行政员工均有权成为员工董事，员工董事由同级别员工选举产生，任期持续到聘任期结束。对于员工董事来说，自我定位很重要：他既不代表员工，也不需要以学校成员身份维护校长，而是作为董事会的重要成员对校长问责并进行学校领导。
(3)董事会任命型。董事会任命型董事包括地方政府代表董事、合伙人董事、增选董事和联盟成员。地方政府代表董事一般由地方政府提名、董事会任命。地方政府有权提名任何一位符合条件的地方政府代表成为董事，但最终是否任用由董事会考核决定。合伙人董事一般由董事会任命，只要具备治理学校的出色能力就可以被提名，但原则上只能提名一位候选人。如果董事会因没有足够人选或提名者能力不足，那么需要由董事们集体提名合适人选并进行遴选。增选董事一般由董事会任命，需具备治理学校的出色能力；
联盟成员一般由董事会任命，主要服务于一个或多个董事会委员会。他们具有董事会会议的参与权，以及任职委员会的投票权，但不具有董事会决议的表决权。联盟成员往往是因为他们的特殊专长或经验有助于学校发展而被任命。《2012年学校治理条例(宪章)(英格兰)》规定，董事会可以任命一位学生、员工或者其他人作为联盟成员。[6]这也是联盟成员与其他董事成员最大的区别。
2.董事比例
学校治理董事会对董事的比例有明确规定。目前英国公立学校中的学校治理董事会成员不少于7人，包括校长、至少2名家长董事、1名职员董事、1名地方政府代表董事以及根据需要任命若干增选董事。[5]对于基金会和民办学校而言，除上述公立学校中的几类人员外，还需要根据学校是否有基金会等情况，任命合伙人董事(至少2名，不超过总人数的25%)和基金会董事(至少2名，不超过总人数的45%)。英国教育部调查表明，目前公立小学学校治理董事会的平均规模为12～15名董事，部分学校达到20～25名；
公立中学学校治理董事会的规模要更大一些，平均17～18名董事，最多达到30人。[7]158
此外，在一些特殊情况下，比如当学校治理董事会需要重组或出现董事过多(又称盈余董事)的情况时，盈余董事的去留需要根据情况由各类董事自行裁决。如果基金董事过多，就由基金董事负责人来决定人选；
其他类别的董事过多，则需要每一类别董事先通过内部投票分别选出盈余董事，最终由所有董事投票共同确定盈余董事人选。
(二)学校治理董事会的组织架构
学校治理董事会的组织架构由董事会主席、副主席/委员会主席、董事和职员等构成。
根据所属学校类型不同，主席的职责范围略有不同。但无论身处何种类型学校，董事会主席都需要履行一些关键职责，如领导学校治理、董事会团队建设、与校长关系的处理、学校改进、日常事务处理等。具体包括：和校长共同努力促进学校发展并保持学校成绩的高水准；
确保董事会为学校构建明确的愿景、文化和战略方向；
和董事会一起支持校长的各项工作；
监督学校的财务绩效和资源有效利用情况。[8]
董事会下设副主席，主要负责协助主席完成董事会工作。另外，根据学校治理董事会规模及需求还会下设委员会，每个委员会任命一位委员会主席，负责委员会的运作。[9]除上述角色，董事会组织结构中的另一重要角色就是普通职员，负责董事会的日常运作。大部分普通职员都具有一定的专业背景，为董事会的高效运作提供服务，同时董事会还会定期组织职员参加培训，以保证他们的专业素质和能力水平。[10]
(三)学校治理董事会的治理模式
英国教育部将学校治理董事会视为学校中的关键战略决策者和学校发展的促进者。围绕“ 多元主体,共同参与”的治理理念，目前大部分英国学校治理董事会的自治采用年度战略周期四阶段模式,治理学校则采用计划(Planning)、 监督(Monitoring) 、评估(Evaluating)(PME) 治理模式。
1.自治：年度战略周期四阶段模式
年度战略周期四阶段模式依据英国教育标准局发布的学校治理董事会评价标准[11]制定而成，包括指导原则、构建战略、监督战略、评审战略四个阶段。[12]
第一阶段为指导原则，包括学校治理董事会的价值观和愿景两方面。
价值观是指引导学校治理董事会思考和行为方向的原则。董事会的一切决策、文化、战略、政策、程序等均需体现其价值观。成员在讨论愿景和规划时可以通过“ 所有决定和行动都与价值观紧密相连吗? 我们的愿景是基于价值观建立的吗?能否反映学生、家长和 教职员工的心声？”等问题来确定价值观是否偏离，以及对愿景的自我评估。
第二阶段为构建战略，即让组织愿景得以实现的规划阶段，包括战略规划文本的设计与实施两方面。
战略规划文本的设计需做到：从愿景出发；
确定实现愿景的优先改进项目(最好少于六个)；
概述每个优先改进项目在短期和长期规划中的优势；
邀请利益相关者加入设计；
需对每个优先改进 项目进行评估,以确定项目周期等。战略规划的实施需做到：战略规划文本必须经过治理董事会同意，以保证优先改进项目有充足的资金和人员支持；
为保证每个项目的完成，董事会主席需制订具体行动计划。
第三阶段为监督战略，主要是了解愿景的达成度。
学校治理董事会一般会借助英国教育部提供的Analyse School Performance(ASP)来实现对学校的监督。监督内容包括教师、学生、资源运用情况等；
监督过程为学校依据ASP指标上传数据到数据库等。
第四阶段为评审战略阶段，通过比较战略规划实施情况与组织愿景达成度，完成对战略规划的整体评审。
2．他治：PME治理模式
PME治理模式由计划、监督和评估三阶段组成，也称PME战略治理模式。[3]58该模式的三阶段主要根据学校治理董事会工作内容次序划分而成。
在计划阶段，以建立学校使命、理念及目标为中心任务，具体包括：学校运营范围(如课程建设、运作条件等)，优先改进项目，预期行动，预期成果，行动时间表，明确负责监督的相关负责人及团体。
在监督阶段，以监督计划的实施情况为主要任务，旨在确保学校按照董事会的意见执行学校战略计划。监督包括六方面内容：校长报告、数据分析、设立委员会、巡视学校、学校各年级及部门情况调查、利益相关者调查。
据著名学者茅海建保守估计，辛亥革命前，讲武堂47位教官和教职员中，有同盟会会员17人，非同盟会会员的革命派分子11人，倾向革命者8人，政治态度不明朗者11人，没有发现明显的反动分子。
在评估阶段，以衡量学校战略实施效果是否符合预期目标为主要任务。评估顺序为：学校依据英国教育标准局制定的“自我评价表”(Self-Evaluation Form，SEF)进行自我评估，完成自查；
董事会对学校进行整体评估。
强有力的治理是一所学校成功的关键要素。[13]何为治理？治理就是指各种公共的或私人的机构管理其公共事务的诸多方式的总和。它是一个让相关利益主体对它们之间相互冲突或不同利益得以协调并采取联合行动的持续过程。[14]治理的核心理念即多元主体、民主参与，其终极目标即善治，也就是良好的治理或有效的治理。我国学者俞可平将善治的特征总结为十点：合法性、法治、透明性、责任性、回应、有效、参与、稳定、廉洁及公正。[15]英国学校治理董事会在追求有效的自治与他治过程中，恰恰体现了善治的七个核心特征：民主性、合法性、公平性、公开性、责任性、效能性和回应性。
(一)民主性
民主性主要指相关利益主体的多元化构成及主体参与的适度自由。英国学校治理董事会的民主性主要体现在角色的定位、主体构成的多元化、主体参与的适度自由等方面。
首先，角色的定位。英国学校治理董事会既不受地方政府主导，也不受学校校长主导，而是扮演了处于地方政府与学校校长之间的第三主体角色，这一身份更利于董事会理性地制定战略规划，监督和评价学校与校长。其次，主体构成的多元化。英国学校治理董事会在董事类型方面具有显著的多元化特征，八种类型的董事几乎涵盖了学校内外所有的相关利益主体，包括政府、学校、家庭、社会。一方面多主体参与董事会决策有助于视角的多元化，将不同利益群体的诉求融入学校发展与改进中；
另一方面多主体参与有助于提高董事会决策的认同度，使董事会工作得以顺利开展。再次，主体参与的适度自由。英国学校治理董事会从董事会主席到普通董事均享有参与和表达的自由，这一点在英国教育部文件中有明确规定。最后，任用董事的民主性。任何人只要符合条件，均有参与所属类型董事选举的权利，在解聘盈余董事时，也需要通过投票方式民主决定，而不能由董事会主席或某一位董事决定，这都在一定程度上体现了民主性。
(二)合法性
合法性包括法治和秩序两方面。法治主要指拥有健全的法律法规，以保障学校及其相关利益主体的权利；
秩序是指制度化和规范化，也就是在宪法和教育法律法规基础上，学校层面还需设立相应的规章制度，使学校治理有据可依，这也是维护学校稳定性的重要保障。学校的稳定性主要体现为学校环境的安全、教师教育教学活动的有序开展、学生的健康成长、成员间的和谐相处等。
英国学校治理董事会法治层面的合法性主要体现在各级各类法律法规的制定，从国家、地方政府到学校层面均有对董事会结构及运作的相关规定和相应的手册说明，如教育部文件、国家治理联合会、英国教育标准局等机构发布的《董事会主席手册》《董事会职员手册》等。这些文件既明确了学校治理董事会的权利、义务与责任，同时也明确了学校治理董事会的一系列运行规则和监督评价规则。
(三)公平性
公平不仅指广义上的教育机会与教育资源配置的公平，同时也指狭义上学校相关利益主体，不分性别、年龄、阶层、种族等均享有平等参与学校治理的权利。
英国学校治理董事会的公平性主要表现在参与董事选举的机会平等以及参与董事会决策的权利平等两方面。英国教育部文件对于董事选拔过程有明确的规定，以保证董事会候选人的基本权利。不仅如此，英国政府还鼓励大家成为董事，参与到学校治理过程中，比如激励治理网站就是为所有有意愿的志愿者提供成为董事而专门设置的申请平台。有统计显示，目前在英格兰地区，约有30万人担任董事。[16]
(四)公开性
公开性是指学校治理信息的公开与透明。学校利益相关主体享有学校信息的知情权，包括招生、教育教学、人事、财务收支等。校务公开的程度越高，越能保证相关利益主体的有效监督，从而保证学校运转的透明度和廉洁度。
英国学校治理董事会在信息公开方面做得较好，董事的选拔、志愿者的公开招募、董事会议程等都会及时向家长及社会公开，保证了各方信息接收的一致性和及时性。另外，国家治理联合会每年定期组织并公开发布《学校治理》年度调查报告，为各学校治理董事会提供参考数据。《2019年学校治理》调查报告就从英国各中小学学校治理董事会面临的挑战及学校治理情况等方面进行了详细的数据分析，如高达78%的学校表示无法得到政府足够的资金支持；
超过29%的学校治理董事会成员年均工作量超过30天等。[17]
(五)责任性
责任性是指治理主体对自身行为负责，在享受权利的同时，更应该承担相应的义务与职责。当治理主体无法履行义务和职责时，则需依据法律法规或规章制度的要求，对其实行问责，并给予相应处罚。责任性是依法治校过程中的重要一环，也是规范治理主体行为的有效手段。
英国学校治理董事会具有完备的问责机制。从历年来教育法律法规文件中可以发现，“问责”始终是学校治理董事会必须履行的核心职责。学校治理董事会内部成员的行为不仅受董事会内部监督，同时也受外部机构监督，如学校重大决策既需经过董事会内部决议，同时也要接受外部监督和评价，以此形成全过程、全事项、全员的问责机制。
董事会在选拔和评价董事时也十分强调“责任”要素，其选拔人员会参考国际公职人员选拔标准“诺兰原则”。“诺兰原则”的要素包括无私、正直、客观、负责、公开、诚信、领导力等6项指标。[18]其中的“负责”是一项重要指标，而这一指标正是“责任性”的体现。
(六)效能性
效能性包括效率和效益两方面。效率是指学校治理过程、治理结构、治理主体间沟通的高效完成，最大程度节省时间成本、资源成本、经济成本等。效益则是指学校治理的目标达成度。效率针对治理过程，效益则是针对治理结果，而效能性则是二者的综合体现。英国学校治理董事会的效能性主要体现在它们所采用的治理模式上。前文所提的年度战略周期四阶段模式和PME治理模式，正是大多数学校治理董事会在自治和他治学校时所采用的治理模式，这些模式使董事会无论在学校治理过程还是结果上都可以取得良好的效率与效益，从而达到“善治”的目标。
(七)回应性
回应性是指学校治理过程中需要及时回应相关利益主体及社会公众所提出的问题，做到问题的及时反馈与解决。
英国学校治理董事会的回应性主要体现在对学校、政府、家长、社会的及时反馈以及申诉的处理上。如学校治理董事会定期向家长提供学校表现报告，内容包括会议数量及主要议题、董事会成员及会议出席率、董事培训及其成效等。[3]197
另外，在与家长、社会的沟通方面，董事会具有较强的计划性，如一些既定的目标设定，包括输入目标、过程目标、输出目标和结果目标四类。[3]164如图1所示，输入、过程和输出目标下设若干具体子目标，这些目标既是董事会与家长、社会合作需完成的既定任务，同时也是董事会运作过程中对家长、社会的回应机制。通过输入—过程—输出各阶段目标的完成，实现家长感受到自己是学校主人、社区愿意维护学校、学校与社区资源共享等结果目标，这一系列目标实际上就是董事会对家长、社会的一种回应。
图1 英国学校治理董事会与家长、社会目标关系
英国学校治理董事会的运作模式及其所具有的善治特征较好地呈现了学校治理现代化过程中所强调的多元主体、民主参与这一关键要义。目前我国基础教育领域正处于推进学校治理体系和治理能力现代化的发展阶段，如何实现政府、学校、家庭、社会等多元主体的有效参与？如何让校务委员会等学校治理机构在学校治理中发挥更好的效用，实现善治？英国学校治理董事会可以从组织化、专业化和规范化几方面提供很好的启示。
(一)组织化：整合学校治理委员会
英国教育部官员约翰·纳什曾说：“长期以来学校治理机构作用的重要性一直被低估，但它确实是每一所学校重要的战略决策机构和愿景制定机构。学校治理机构对提高学校办学绩效和学生学业成就等具有重要作用。”[7]150可见，学校治理机构是学校发展不可或缺的组成部分。近年来我国中小学的治理机构，如校务委员会、教育议事会、家长委员会、教师代表大会等的成立和发展让学校相关利益主体得到了参与治理的机会，一定程度上实现了“多元共治”。但一些问题也由此产生，一方面，学校治理机构数量过多，造成组织功能及人员的重叠；
另一方面，治理机构的决策大多仍以校长意见为主导，其他主体很难发挥实际作用。相较之下，英国学校治理董事会相对独立，一是机构精简化，功能相似机构较少；
二是决策权独立，一切决策均以促进学校改进和发展为基本目标，避免执行决策时存在利益倾向。
基于此，我国中小学有必要精简繁冗的学校治理机构，统整为学校治理委员会，既避免多组织的功能重叠与人员浪费，也实现多元主体的民主参与，让政府、家庭和社会在学校治理中拥有平等的决策权。当然，因国情不同，我国的学校治理委员会应属于学校内部治理结构的一部分，而不是作为学校外的“第三主体”出现。
如何设计学校治理委员会的成员构成及运作方式？学校治理委员会的成员应包括：学校管理者、教师代表、学生代表、家长代表、地方政府代表、社区代表、校友代表、校外专家等相关利益主体。此外，因为学校决策类型众多，不同事项中参与者类型也有所不同，可将成员结构分为固定成员和变动成员。固定成员为机构核心成员，可根据其身份、议事能力与责任感等择选，具体人数根据学校规模而定，一般在10～15人左右，固定成员一经确定，则需以聘任方式开展相关工作；
变动成员为机构的流动成员，根据学校决策事项的类型来确定，具体的变动成员一般需选择与事项利益相关度较高的人员，人数为固定成员的20%～30%。
如何定位学校治理委员会与学校的关系？巴斯大学的伊恩·贾米森教授给出答案，他根据董事会与学校的关系将其划分为四种类型：支持者俱乐部型、放任自由型、对抗型和批判式友人型(表2)。[3]88-89由四种关系类型的特征可知，学校治理委员会以批判式友人型参与学校治理是最有利于学校发展的。因此，在我国中小学学校治理过程中，既要通过科学建立学校治理委员会实现学校—政府—家庭—社会多元主体的有序参与，也要明确学校治理委员会与学校的关系，促进学校治理现代化的实现。
表2 英国学校治理董事会与学校关系分类
(二)专业化：提升治理主体的能力
学校治理委员会成员构成复杂多元，几乎囊括了所有与学校利益相关的群体，包括学校管理者、教师代表、学生代表、家长代表、地方政府代表、社区代表、校友代表及校外专家等。这些治理主体一旦加入学校治理委员会，就要参与学校发展规划的制定、学校课程建设等重要的学校发展事项。除学校管理者、教师代表、部分地方政府代表具有一定的教育学、管理学知识基础外，其他主体几乎不具备学校管理类的专业知识和技能，而治理主体专业化的缺失势必在一定程度上影响学校治理委员会的效能，也会制约学校的发展。
英国学校治理董事会将专业化放在首位，无论职位高低，董事会全部成员在选拔任用、考核评价、培养培训等方面均会将专业性作为重要指标，以确保董事会所做的有关学校发展与改进决策的专业化和科学化。我国中小学在选择培养学校治理委员会成员时，一方面要提高择选治理主体的专业化标准；
另一方面要持续加强治理主体的专业化培训，尤其对于家长代表、社区代表等非教育学专业背景的治理主体，需要通过分层分类培训等方式提升其议事能力、决策能力等，以实现治理主体参与效能的最大化。
(三)规范化：完善评价指标体系和制度体系
我国中小学校务委员会等学校治理机构大多存在机构管理不规范的问题，尤其是评价指标体系和制度体系的不健全在一定程度上弱化了机构的功能和效用。
英国学校治理董事会拥有较完备的评价指标体系和制度体系。在评价指标体系方面，一是董事会层面，主要根据教育部、国家治理联合会、英国教育标准局等机构制定的评价指标体系，实行内外部结合的评价方式；
二是董事会成员层面，坚持个人培养目标和组织目标相一致的原则，即各个成员的能力评价指标与有效学校治理的战略目标相一致，如2019年的《治理手册》列出学校有效治理的六个基本特征：战略性领导、问责、人员、组织结构、合法性、评估，[19]学校治理董事会成员能力评价指标在呼应上述特征基础上设计了七个维度。[20]在制度体系方面，英国从国家到学校层面均制定了详细的政策文件，与此同时英国国家治理联合会、英国教育标准局等机构也制定了一系列有关学校治理和董事会管理的说明手册。这些制度使英国学校治理董事会从组织运行到个人权责均有明确的官方与非官方政策指南，为学校治理和学校治理董事会的法治化运作提供了有效保障。
综上，我国中小学在学校治理机构建设过程中应进一步完善评价指标体系和制度体系。一方面在设定统一目标前提下构建学校治理委员会及成员的评价指标体系；
另一方面进一步完善相关制度体系，明确学校治理委员会各成员的合法地位、权责，规范学校治理委员会的运作。