朱天义 苏秦宇
[提要]构建亲商、爱商的营商环境，激发市场主体的发展活力是贯彻新发展理念，实现共同富裕的关键支撑。然而受到多种因素影响，县级政府营造营商环境的行动中普遍存在叠加性压力，即基层政府缺位给民营企业带来制度性压力和政府调控功能不强给民营企业经营造成市场性压力。这种叠加性压力是民企的弱势地位，政企互动不畅，政府部门权力执行不规范，政府权力越界行使等制度性因素和对国有企业行为监督乏力，国有企业内部监督机制低效运转，企业资本的逐利性等市场性因素共同作用的结果。为消解叠加性压力带来的消极影响，为实现共同富裕准备充足的物质基础，需要从建立政企之间的良性互动机制，实施行政审批流程再造，规范行政人员自由裁量权，优化政府对微观经济的干预行为，加强对垂管国企的外部监督等多个角度入手采取治理措施。
优化营商环境是加速构建以国内大循环为主体、国内国际双循环的新发展格局和实现共同富裕的根本支撑。营商环境的好坏在一定程度上反映市场主体的活力。那么，作为欠发达地区营商环境营造的核心主体，县级政府与其他主体的互动关系呈现何种样态？县级政府遵循何种行动逻辑？
营商环境是企业生存发展的土壤。土质好不好、肥力足不足，直接影响经济社会高质量发展，影响共同富裕的推进。从2015年习近平总书记调研东北地区等老工业基地振兴时强调加强营商环境建设到2019年国务院出台《优化营商环境条例》，营商环境治理议题一直处于党中央重要工作地位。那么，包括政府在内的多元主体之间呈现何种互动关系，这些互动关系对政策结果产生了哪些影响？
针对如何优化营商环境，学术界做了大量的研究。(1)营商环境治理中的政府行为维度。武靖州认为，营商环境本质上是政府管制环境，政府的越位、缺位与错位都会影响到营商环境。[1]宋林霖、何成祥认为，政府作为优化营商环境的主体，其自身革命是改善营商环境的关键。[2]文宏等构建了包含注意力凝聚、政治动员、运行机制赋能、组织惯性等四个维度的分析框架，解释地方政府如何搭乘“运动式治理便车”推进营商环境建设。[3]Carmen Dobrin等认为，发展中国家的发展实力较为薄弱，政府部门在具体建设过程中，不能过度干预市场环境建设。但对于营商环境的发展，还是要高度重视，要通过推行一些优惠性政策，来保证政府营商环境的整体建设。[4](2)营商环境评价维度。杨涛通过对鲁苏浙粤四省的营商环境指标进行比较分析，得出了当前营商环境的评价应该从三个方面展开，包括市场发展环境、政策服务环境和科技创新环境的结论。[5](3)营商环境建设的制度保障维度。宋林霖等提出构建有为政府与有效市场互融共生营商环境优化的重要原则。[6]Augusto Lopez-Claros认为，如果要优化营商环境，政府必须删去行政运营中的复杂程序、简化监管程序和压缩津贴，这样便能减少对经济行为的干涉。[7](P.1-35)(4)社会因素维度。周婷等基于2015～2020年世界银行《全球营商环境报告》和世界经济论坛《全球性别差距报告》中的跨国数据分析发现，营商环境越好的国家性别平等对营商环境的促进作用越明显。[8]Tomasz W.Kolasinski研究认为，良好的税务营商环境至少可通过促进税法遵从、吸引要素集聚、形成区域良性竞争等途径，促进经济和税收增长。[9]
针对如何营造良好的营商环境，以往研究成果多从政府政策、制度设计等角度展开研究，对政企互动在营商环境建设中的作用关注明显不足。本研究拟探讨如下问题：第一，在营商环境治理中县级政府如何与企业展开互动的？第二，政府与企业的互动如何影响营商环境治理效果的？2020年10月课题组深入W县展开了持续30天的社会调查，对W县80家民营企业发放调查问卷，与W县工信委、发改委、高新园区、招商局等营商环境相关的职能部门负责人及部分企业负责人进行访谈。
(一)引入“叠加性压力”分析视角
1.共同富裕条件下营商环境营造的新要求
第一，营商环境营造“要在推动高质量发展中强化就业优先导向”[10]。就业是最大的民生问题。要坚持就业优先战略和积极就业政策，实现更高质量和更充分就业，关键需要为企业发展创造良好的营商环境。习近平总书记在2021年中央经济工作会议上的讲话强调“要支持中小微企业发展，发挥其就业主渠道作用。”第二，营商环境营造“要发挥分配的功能和作用”[10]。我国实行按劳分配为主体、多种分配方式并存的分配制度，但是只有在市场经济充满活力的条件下，国民经济的蛋糕才能越做越大，人民群众才能分享更多的收益。为此习近平总书记强调要“引导、支持有意愿有能力的企业和社会群体积极参与公益慈善事业”。第三，营商环境营造“要完善公共服务政策制度体系”。县级政府在推进营商环境建设中要始终把人民利益摆在至高无上的地位，不断完善公共服务体系，为各类经营主体的发展创造必要的公共服务或公共产品。
2.营商环境营造中的叠加性压力与共同富裕的张力
共同富裕建立在效率和公平互促的基础之上，否则，要么会出现社会分化，要么会陷入共同贫困。[11]而要实现“全体人民共同富裕，建设社会主义现代化国家”首要的任务就是“建设统一开放、竞争有序的市场体系，确保所有企业在法律面前地位平等、在市场面前机会平等。”[12]
要营造上述亲商、爱商的营商环境需要协调政府各部门、企业和社会力量等多元主体关系，还需要调解多种利益纠纷，因而需要一个强有力的领导核心做好宏观调控工作。元治理理论正好解释县级政府在营商环境建设中扮演的角色。元治理这一概念最早由英国学者鲍勃·杰索普提出，他认为元治理即是“将科层治理、市场治理以及网络治理三种治理方式进行科学的有效联系并整合，使三者之间的相干性降到最低，从而发挥其所能达到的、受到普遍认可的最佳效果”[13]。丹麦学者伊娃·索伦森在杰索普观点的基础上，认为元治理是“一项提升协调治理能力的方法”，是面对现行治理模式多元化、碎片化的特征，用以保障治理主体最大限度的自主权并促成各方的协作[14](P.375-379)。营商环境建设中县级政府的作用主要体现在以下几个方面：第一，政府不再是一个至高无上的权威，更像是“同辈中的长者。”政府实施采用“参与市场再设计”“参与治理校准”“充当上诉法院”、网络规划、网络设计、网络管理和网络参与等手段推进营商环境建设。第二，政府要协调整合科层制、市场治理和网络治理三种治理模式的关系，扮演治理行动设计者的角色。第三，政府成为均衡利益相关方的“平衡器”。金融机构为企业发展带来丰厚的资金和促进产业固定资产投资等方面提供诸多助益，但是资本的趋利本性导致企业与金融机构之间的关系趋于紧张。政府作为多元主体协作关系中的治理者就需要扮演起各方利益博弈“平衡器”的角色。
为了更好调动市场主体的积极性，为实现共同富裕提供必要的物质基础，近年来W县政府尽管采取多样措施来营造当地的营商环境，呈现出来多样化的行动机制，但企业在参与市场竞争中依然面临多重压力。
一方面，企业需要承受县级政府部门利用权力直接干预微观经济的种种行为所造成的时间成本、关系成本压力。本研究将这种压力定义为制度性压力。另一方面，由于县级政府对接受上级垂管国企，尤其是具有一定垄断性质的国企(如，国有银行、供电公司、水务公司)的监督和约束能力比较弱，使得民营企业在营商环节中还需要承受这类国企带来的要素成本上升压力。本研究将此种情形定义为市场性压力。这两种压力可能发生在同一时间内，也有可能间歇性发生，使得民企承受了极大压力，与中央提出实现共同富裕的构想存在相悖之处。本研究将这两种叠加性存在的压力定义为“叠加性压力”，并采用单案例深度归纳的研究方法解析其生成机理。
(二)一项田野调查的研究设计
1.案例概况
W县位于江西省东北部，全县生产总值、财政收入、县内人口数量等各项数据均处于全省中游水平。由于“营商环境”这一概念在江西兴起时间较晚，直到2018年江西省委、省政府提出打造“政策最优、成本最低、服务最好、办事最快”的“四最”营商环境之后，W县县委、县政府主要领导才逐步开始关注这项工作，并结合“放管服”改革，推动了一批创新机制的建立。
W县优化营商环境的经验做法主要集中在三个方面：第一，对部分涉企许可推行线上审批。加强政务信息化建设，打造了本地线上政务服务平台及“赣服通”分厅，将部分涉企服务事项搬进了线上平台。如，企业的注册登记、变更、注销方面，可在线上办理平台进行企业名称预先核准及设立登记、企业简易注销登记，且限定了办理时限。第二，对部分涉企服务推行全程代办。在县内组建服务专班，对重点企业项目立项审批等相关服务提供全程代办，有效杜绝了在审批过程中的“人情”现象。第三，部分涉企执法进行限制规范。通过政府强制性命令，规范部分涉企执法检查行为，有效规范了执法单位的权力寻租行为。这些工作机制制度，在与政府部门调查访谈中有具体阐述。
2.访谈设计
首先，本研究以县级政府推进下的营商环境营造行动为研究对象，主要基于如下考虑：第一，在中国的政府管理体制下乡镇政府不具备独立的财政，在乡村县管制度的作用下县级政府成为影响营商环境建设的最重要的主体；
第二，县级政府作为国家与基层之间的“节点”，是公共政策的最低一级的决策主体，县级政府的自主行动对营商环境的作用至关重要。
由于政府和企业所处位置不同、观察角度不同、情况认识不同，为了深入了解W县营商环境建设情况，作者设计了政府部门访谈和企业访谈两块内容。其中，政府部门访谈侧重于从工作实际、机制制度的角度谈看法，包括县委办、政府办、电子政务办、财政局、工信委、招商局、发改委、行政服务中心、市监局、环保局等10个政府职能部门的主要领导或分管领导作为访谈对象。企业访谈选取了10家民营企业负责人作为访谈对象，采取非结构化访谈的形式展开。2020年9月课题组深入W县开展了长达一个月的社会调查，收集了大量资料为研究打下坚实基础(如表1)。
表1 数据来源
(一)直接矛盾：县级政府行动错位形成的制度性压力
在县域营商环境治理过程中，是形成压力的源头之一民营企业和县级政府之间的矛盾，由于政府职能部门的机制制度不完善，导致民企经营的制度性成本增加，从而形成了直接性的制度压力。
1.政企互动不畅增加制度成本
从调研中发现，影响民营企业对当地营商环境满意度的直接因素，就是企业缺少反馈问题渠道，尤其对于部分小微企业而言，几乎没有和政府官员“打交道”的机会，只能被动接受政府行为。这使得政府在帮助企业解决问题及向企业供给政策方面，往往存在很多不尽如人意的地方。如，W县园区内某鞋业公司经理S某反映，园区管委会偶尔会安排人员来询问园区问题情况，自己也经常会反馈园区配套设施不足、卫生环境差、水电收费高等问题，但几乎每次反馈都得不到答复，一些小事也得不到高效处理。如，W县园区内某电子公司负责人W某反映，自己曾经和管委会的主要领导反馈过人才引进补贴问题，园区虽然说会向上反馈，但后来就没有下文了。县里现有的政策在人才引进方面，虽然有给院士、博士等高端人才的奖补，但对技工人才缺乏奖补。由于本地招揽技术工特别困难，像自己公司需要的电子科技方面的人才，在本地几乎招聘不了，有的技术人才好不容易引进来了也留不住，这给企业经营带来不少麻烦。
2.行政审批权力寻租增加制度成本
我国学者尹振东、聂辉华、桂林认为，监管部门是自利的，可能存在两种违规行为：当审批不合格企业时，有可能被不合格企业收买，出现政企合谋，通过不合格企业的申请；
当审批合格企业时，有可能故意刁难企业，如以拖延和官僚程序等方式，只有在合格企业支付贿赂的情况才立刻通过申请。[15]在调研中发现，民营企业到政府职能部门办理行政许可时，往往认为遭受了来自部门业务人员的“刁难”，导致一些许可迟迟办不下来，进而影响了企业的正常经营。有的小微企业基于对政府的客观印象，认为“熟人好办事”，间接助长了部分行政人员的不正之风。如W县园区内某袜业公司负责人C某反映，因为购买的车辆挂牌需要提供当地的暂住证，自己前前后后跑了当地派出所四五趟，就是办理不下来。后来通过熟人花钱“跑关系”，一次就办了下来，并反映其他企业的外来务工人员在本地发生过类似的情况。如W县园区内某纺织企业负责人W某反映，当地政府招商引资承诺的优惠政策落实还不到位，尤其财政部门落实政策的效率十分低下，房土退税办理时间过长。此外，对于政策规定的税费减免，部门从来没有主动找企业对接，像轮岗补贴、高端人才引进健康体检补贴等等，每次都需要企业跑部门要钱。
3.基层行政执法人员的自由裁量权难以规范
从调研中发现，民营企业在正常经营过程中，部分具有执法权力的职能部门工作人员，以各种名义干预企业正常经营，人为增加企业的成本负担，目的就是彰显个人权力，让企业对其俯首帖耳，以捞取利益。如W县园区某化工企业负责人反映，当地政府的安监部门要求企业，要委托第三方机构每个月对企业进行一次安全检查，每年总计的支付费用高达8万元以上。此外，当地的应急管理局要开展安全“三同时”(同时设计、同时施工、同时验收)评估验收，费用高达7-8万，而同样的验收在宁波只要5000元。还有卫健部门要求一般企业进行职业病检查，且大多以收费为目的，费用一般在10万左右，增加了企业负担。
据分析，造成这些问题的主要原因在于：基层执法人员的自由裁量权难以规范。虽然中央、省市都通过下发文件，对行政执法的自由裁量权进行了规范。但现实中，越是基层，越难以按照文件规范执法行为。因为“自主决定”的特性，在造成行政执法不公平的同时，确实可以在一定程度增加执法办案的灵活性。这也直接导致了政府执法部门权力寻租现象的产生。
4.部分政府行为干预了市场公平竞争
从调研中发现，民营企业虽然和政府直接接触较少，但是由于地方发展的差异性，县级政府为了招商引资往往出台了很多吸引投资的招商政策，这间接影响了企业的正常经营，影响了市场的公平竞争。如W县某小微企业负责人Z某反映，自己虽然也在园区进行了投资，但是政府没有给过政策补贴，一般都是给本地的规上工业企业、高精尖企业、纳税大户企业提供政策扶持，对小微企业根本没有扶持政策，这样让小微企业更难获取资源。特别是在招工方面，当地政府曾经动员乡镇干部帮助大企业大量招工，把乡镇的劳动力全部集中到了大企业中，这让本来就难招人的小企业更加招不到人，增加了企业成本负担。如W县某建材企业负责人反映，当地政府在进行产业规划时，没有招引配套产业，形成产业链条，重点打造产业集群，导致很多同类型的企业分布集中，原材料采购不方便，产业信息也得不到拓展。像本地的新型建材市场基本已经饱和，存在产能过剩的问题，政府也没有帮助企业开拓市场，导致市场竞争压力非常大。
(二)间接矛盾：县级政府弱位协调①下的市场性压力
在县级营商环境营造过程中，产生营商环境问题的间接矛盾，是民营企业与上级垂管国企之间的矛盾，也就是当地部分国企为了转嫁市场压力，提高了供给产品价格，增加了企业的成本负担。而当地政府由于较弱的约束能力，在营商环境中作为有限，进而影响了民企对当地营商环境的评价。
1.政府的弱位调控增加民企生产要素成本
从调研中发现，有多数民营企业反映当地的水、电、气等公共事业产品较比沿海发达地区价格较高，特别是在企业融资方面，贷款利率也相对较高，并且条件非常苛刻。如W县有多家企业负责人反映，当地银行的贷款利息较比发达地区普遍偏高，最高的达8厘以上，并且贷款十分困难。像抵押贷款，银行只按抵押物现金价值40%进行评估，根本贷不到多少资金。像企业贴息贷款，贴息有期限只有4年，且贴息仅占三分之一，而且需要银行、就业局双重资料审核，贷款下放后每3个月要申报一次资料，程序非常繁琐。如财园信贷通，需要多个部门进行联合审批，手续非常繁杂，有些还要进行抵押担保。又如创业小额担保贷款，需由1-2名公职人员担保，现实中很难操作。比如园区内有多家企业反映，园区自来水开户费、消防水管、水表等费用较高，且水管经常损坏，经常停水。某企业反映，供电公司存在垄断行为，变压器费用高，一台达20多万。
2.政府对国企员工行为的低效监督
从调研中发现，民营企业在与当地国企“打交道”时，往往处于弱势地位，而国企内部业务人员由于企业内部监督不力，且缺乏外部监督，存在一些不正当的违规违纪行为，人为造成民企成本负担增加。如W县某纺织企业负责人S某反映当地农商行对存量贷款人为设置障碍，故意提高贷款的利率及门槛，变相断贷，以牟取“过桥费”。而企业为避免手续繁琐，通过过桥公司担保还贷再贷出，需向过桥公司缴纳2%-3%的手续费。如W县某粮食烘干企业负责人L某反映，企业在2018年购买1台500千瓦的变压器，当时供电公司某负责人承诺按发改委政策享受农业用电收费标准且签订了合同。但一年后，供电公司公然违反合同，强行按大众工业用电标准收费，给企业每年增加了10多万的电费负担。
(三)制度性压力与市场性压力的异同点分析
对于营造县级营商环境来说，政府、市场、企业是三大影响要素，但对于不同主体而言，彼此之间承受的压力也截然不同。从民营企业的角度出发，一方面要接受来自政府的制度性压力，另一方面要接受来自国企的市场性压力，虽然两者之间矛盾主体不一致，但对当地营商环境都造成了极大的影响。通过分析对比，可以了解两种矛盾、两种压力之间的异同所在。
相同之处，可以概括为三点内容：(1)矛盾问题中政府都起主导作用。在县级营商环境营造过程中，政府行为往往起到决定性作用，虽然对于民企和国企而言，承受的政府行为压力不同，但政府仍然具有主要的话语权。(2)矛盾作用的客体都是民企。无论两种矛盾如何深入，无论是政府的制度性压力还是国企转嫁的市场性压力，双方压力主要还是作用于民营企业。民营企业由于被动接受叠加性压力，对于当地的营商环境往往都会产生负面影响。(3)上述矛盾都会对当地营商环境产生重要影响。两种矛盾、两种压力的叠加，最终都影响了当地的营商环境。即便当地县委、政府努力营造更优的营商环境，但根源问题无法解决，最终仍无法对当地环境进行根本性改变。
两者的相异之处，也主要有三点内容：(1)矛盾类型不同。政府与民企之间是直接矛盾，也就是政府的制度性压力影响了民企的正常经营活动，进而对营商环境造成了影响。而国企与民企之间是间接矛盾，也就是国企的市场行为影响到民企生产经营，但政府囿于职能权限，难以进行干预约束，进而产生了营商环境问题。(2)矛盾地位不同。政府与当地民企之间是天然的地位不对等，尽管对于部分重点扶持的民营企业而言，政府在招引过程中需要适当放低姿态，维护亲清政商关系，但对于绝大多数民企而言，政府仍是占有绝对的主导权。而国企员工本来和政府官员一样，都属于“体制内”人士。而且对于国企来说，除部分县属国企外，县级政府几乎难以干涉其内部管理，当地政府行为对企业影响的权重上自然要大打折扣。在国企和民企之间，国企在行业领域内天然具有垄断可能，在相应的要素资源定价上也更具话语权。(3)矛盾解决的方式不同。政府与民企之间的矛盾，大部分只需要通过当地政府的主观行为来解决，少部分问题也可以通过各级政府之间、政府与部门之间进行协调解决。而国企与民企之间的矛盾，囿于地方政府难以进行干预，几乎都要上级政府或直属垂管单位与国企共同协调解决问题。
(一)县级政府营商环境营造中制度性压力的生成根源
1.民企在我国营商环境中天然处于弱势地位
在古代，中国的官员与商人社会地位是不对等的。从管仲提出“士、农、工、商”的“四民”制度开始，以官为本、以官为贵，“官本位”文化深刻影响了官商关系。现在国家正在提倡要打造新型政商关系，鼓励官商之间培养亲、清关系，但很多草根的民企商人，由于自身文化程度不高，在官员面前会有自卑感，在与官员进行正常沟通时，也往往会显得紧张、局促，更有甚者会产生畏惧感，这也使政企之间的沟通变得难以为继。如，部分小微企业反映，在与政府官员沟通交流时，感觉自惭形秽，往往不敢出声，害怕政府官员提出自己难以应付的问题。很多民营企业负责人反映，自己很少主动寻找政府进行良性互动，以免遭遇到不必要的麻烦。
2.政企之间缺乏良性互动机制
政府与企业之间互动错位是导致二者沟通不畅的关键原因。第一，县级层面未建立优化营商环境的专设机构。为了规避麻烦，政府部门极少主动问询企业生产经营情况，而企业反馈问题须通过园区、发改委、工信局等政府部门层层上报，再由县委、政府指定县领导予以牵头解决，直接影响了问题的解决效率。第二，县级政府制定的惠企政策未经深入调研。相关职能部门在制定相关政策时，几乎都是参考相邻县市政策，并未结合本地发展实际，深入企业开展广泛调研，充分吸纳企业意见。另外，政策制定后也未根据县情变化，及时进行调整，导致企业诉求无法得到满足，在政策供给上难以达到企业预期目标。
3.政府部门权力执行不规范
第一，部分政府审批部门业务人员素质低下。有的部门为了节省单位编制，在体制外选派业务人员，对政策不熟悉、对业务不精通，导致审批效率低下。部分职能部门在行政职责管辖上存在职能交叉，且缺乏有效的沟通协作渠道，涉及到具体工作时，统筹协调、源头管理难以落实。导致工作协调不畅，办理企业服务事项出现相互推诿、扯皮等现象。第二，惠企政策缺乏具体量化标准。县级政府在制定政策时，部分兑现指标界定模糊，缺乏具体的量化指标，多由政府相关领导、部门负责人主观裁量，导致企业在兑现政策时，需多方沟通协调，出现“熟人好办事”现象。此外，政府部门人员变动频繁，特别是主要负责人调整极易造成政策变动，导致原本承诺给企业的惠企政策更加难以兑现。第三，部门行政许可在县级层面没有审批权限。由于部分单位“垂直管理”模式，可以减少执法中的地方干扰。所以有的涉企许可，须上报省、市进行审批，导致审批周期长、效率低。
4.政府权力越界行使
第一，政府的政策扶持行为是吸引资本的必要手段。按照行政层级配置公共资源的管理体制限制了县级经济获取发展资源的能力，从根本上制约了县级经济的发展。[16](P.43-52)由于获得发展资源能力差异，资本、技术和管理、信息等各种生产要素向城市集中，县级经济普遍存在资金不足、人才匮乏等问题，也就导致交通、物流等项目落地困难，而县级政府为了招揽大企业、好企业，必然会制定一些招商优惠政策，以吸引企业投资落户。与此同时，这些政策扶持行为主导了要素资源流动，使本地的一些小微企业获取资源要素的成本增加，经营更加困难。第二，政府编制产业规划缺乏科学性、前瞻性。政府在进行产业规划时，往往要基于实际进行调整，难以明确产业发展方向。在外部环境发生重大变化(如园区上升为省级重点)时，未进行重新规划。因前期粗放式发展导致园区产业结构混乱、陷入“瓶颈”时，也未及时采取有效措施进行规划管理。此类种种因素，造成土地、资本等要素匮乏，产业聚集度、影响力不足。
(二)县级政府营商环境营造中市场性压力的生成根源
1.县级政府对国有企业行为监督乏力
造成这些问题的主要原因在于：第一，国企经营的垄断性和地域性。受资源、规模经济效益以及政府对社会发展规划要求的制约，公用事业在经营上不太可能形成充分的竞争，从而具有一定的垄断性。市场对价格的影响非常有限，企业和居民只能被动地接受价格。公用事业一般都是当地生产、当地销售、当地消费。由于各地影响公用事业价格的因素有很大差异，公用事业的成本和价格在各地区之间有较大差别，具有较强的地域性。第二，县级政府职能权限不足。囿于自身职能权限，除对县属国资、国企平台外，几乎难以干预上级垂管国企的正常市场行为。如，“一行两会”2020年出台的《办法》就规定，各地方政府不当干预金融机构正常管理情况，纳入定性评价标准。[17]这也就导致企业在面对当地的国有银行、供水公司、供电公司、供气公司等国企时缺少话语权，使民企只能被动接受国企转嫁的市场压力。
2.国有企业内部监督机制低效运转
造成这些问题的主要原因在于：第一，国企内部监督失之宽松软。由于国企内部纪律检查部门往往由单位内部人员担任，且在职位上低于单位主要领导，实行监督十分困难。此外，在人情关系的社会背景下，内部监督人员往往不会对同事“动真格”，这为国企内部滋生腐败提供了土壤。第二，上级垂管国企缺乏外部监管。县级政府囿于自身职能权限，无法对企业内部人员行为进行约束，这也导致上级垂管国企缺乏外部监督。而在民营企业家眼中，国企行为本应该受到地方政府约束，这也造成了民营企业对当地营商环境的不满。
3.市场资本的逐利性
资本论指出，“有适当的利润，资本就会非常胆壮起来。只要有10%的利润，它就会到处被人使用；
有20%，就会活泼起来；
有50%，就会引起积极的冒险；
有100%，就会使人不顾一切法律；
有300%，就会使人不怕犯罪，甚至不怕绞首的危险。”[18](P.839)无论对于民企还是国企，这条规律都是适用的。因为，对于民营企业来说，资本的逐利性会推动企业家向政府官员靠近，以获取更多的政治资源、政策支持，从而使企业获得更多“表外利润”，进而也容易产生破坏正常市场行为的政府干预行为。而对于国有企业来说，基于“政企分离”及推行现代企业制度的大背景下，且国企所处行业内多具有垄断地位，按照“经纪人假设”原理，必然会对基层政府的部分行政指令无动于衷，而更注重与追求利益的最大化。
(一)县级政府营商环境营造中叠加性压力的影响
2018年，习近平总书记在民营企业座谈会上强调，民营经济是我国经济制度的内在要素，民营企业和民营企业家是我们自己人。在全面建成小康社会、进而全面建设社会主义现代化国家的新征程中，我国民营经济只能壮大、不能弱化，不仅不能“离场”，而且要走向更加广阔的舞台。对于地方经济社会发展而言，民营企业也同样拥有重要地位。但在县级政府营商环境营造过程中，民营企业往往都要接受来自地方政府和驻地国企的叠加性压力，长此以往，会产生极大影响。一方面，叠加性压力会影响县级经济社会发展。往往民企在地方投资主要是基于对地方资源禀赋、优惠政策、营商环境的青睐，但受叠加性压力影响，民企对于当地营商环境满意度下降，投资信心、投资强度也将逐步减弱，进而影响当地的经济社会发展。另一方面，叠加性压力会加速资源要素向城市聚集。由于获得发展资源能力差异，资本、技术和管理、信息等各种生产要素向城市集中，县级经济普遍存在资金不足、人才匮乏等问题。而受叠加性压力影响，民企获得资源要素的成本将进一步增加，在物质条件、公共服务等环境差异之下，企业更愿意将资本引入城市，以节约发展成本。
(二)县级政府营商环境营造中叠加性压力的调适机制
1.建立政企之间的良性互动机制
政府作为实施政府作用的主体，企业作为市场主体，两者之间加强良性互动、沟通协调，无疑对进一步协调政企关系，优化营商环境具有积极作用。如南京市首创政企“早餐会”，固定每月18日，市委书记、市长轮流“做东”，与企业家共进早餐，围绕一个主题，广泛吸取企业家意见建议，推动产业发展问题的解决，取得了很好的社会反响。因此可以考虑根据各地实际情况，建立政企之间的良性互动机制、协商机制，使一些可以通过沟通及时解决的营商环境问题得到高效解决，如成立专设机构。成立营商环境办公室，安排专业人员、专项经费用于政企互动协商工作，建立定期协调的工作机制，及时解决企业反馈问题，如建立企业评价机制。定期组织企业对职能部门进行反向评价，对连续多次企业反映情况恶劣的部门单位，由县委、政府主要领导进行约谈提醒。
2.实施行政审批流程再造
在“放管服”改革的大背景下，政府以自上而下的方式推动行政改革事项，推动政务信息化建设，确实起到了显著效果。但在行政审批环节，由于各级政府审批权限的差异，导致部分审批事项迟迟难以过审，极大影响了企业的办事效率，增加了企业的制度性成本。而实施行政审批流程再造，对于减少审批环节、缩短审批时限、提高审批效能、优化发展环境具有重要意义。
因此，建议各级政府结合“放管服”改革，实施行政审批流程再造工程，进一步创新审批机制，推行并联审批、网上审批，精简申报程序，优化审批流程，确保涉企服务事项能在规定时限内得到审批或答复，如推行限时办结制度。对于行政审批环节，除了公开办事流程外，还要明确多少时间内办结。另外，在这项工作上，各级政府要注重加强政务信息化建设的顶层设计，从全局层面、系统层面，统筹规划政务信息化建设，制定相对稳定的信息化发展策略，通过把握业务工作中存在的稳定因素(如部门核心业务)来构建有力的信息化架构基础，提高信息系统规划的系统性、专业性和前瞻性。
3.规范行政人员自由裁量权
建议县级政府应结合本地实际情况，加强干部职工培训管理，尤其是要进一步规范涉企行政执法人员自由裁量权，着力提升相关人员素质能力，如优化干部职工管理机制。通过绩效考核、物质激励、作风整顿、业务培训等方式，强化机关干部职工的服务意识，提高业务能力，提升服务的专业化水平。如制定制度性文件，对行政处罚行为、种类和幅度的范围予以具体化、规范化，凸显对企业的包容度、容忍度，要依据过罚相当原则，制定违法行为裁量标准。
4.优化政府对微观经济的干预行为
建议县级政府要参考省市文件要求，结合本地实际情况，科学优化政府扶持行为，要尽量减少无偿的财政补贴、土地出让金减免等扶持方式，探索产业基金、投资基金、低息债权等方式，鼓励企业在发展中获得资金扶持。要建议政企双方的“对赌机制”，弘扬契约精神，探索构建企业信用评价体系，让政府扶持政策更多惠及诚信企业。另外，在涉企扶持政策制定过程中，要通过政企协商广泛吸纳企业意见，使扶持政策更有针对性、实用性。如壮大产业集群，推动本地企业走集群化发展道路，做大做强一到两个特色产业群。如加强人才政策保障，特别是加大对企业高管及专业技术人才引进的支持力度。
5.加强对垂管国企的外部监督
受我国行政管理体制制约，下级政府难以对上级政府所辖国企的内部管理及正常经营活动进行干预，这在一定程度造成了驻地国企外部的监管缺位，进而影响了本地的营商环境。
因此，建议赋予县级政府一定监管权力，加强对驻地国企的属地管理，由当地纪委监委承担相应的外部监管工作，对国企员工的不正当行为进行监督。同时，建议当地政府加强对国企的社会舆论监督，鼓励社会群众对国企不正当进行监督举报，进一步优化县级法治营商环境。
注释：
①弱位协调是指县级政府在协调各主体关系、建设营商环境的过程中处于弱势位置，对其他主体没有强制约束能力。
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