杨 雪
(北京劳动保障职业学院 北京 100029)
社会救助是国家对于遭受灾害、失去劳动能力的公民以及低收入群体的物质救助，以维持其最低生活水平的一项社会保障法律制度。2014年5月1日起施行的《社会救助暂行办法》(中华人民共和国国务院令第649号)明确社会救助的功能是保障公民的基本生活，促进社会公平，维护社会和谐稳定。它体现了国家责任原则，突出国家对公民的责任和义务，国家的救助责任对应公民的社会救助权。社会救助的目标是扶危济贫、救助社会弱势群体，保障困难群体的生活需要和生命尊严需要，它是社会保障的最后一道防护线。
“建首善，自京师始”。习近平总书记在北京市考察工作时提到，北京要立足优势、深化改革、勇于开拓，以创新的思维、扎实的举措、深入的作风，进一步做好城市发展和管理工作，在建设首善之区上不断取得新的成绩。在我国特色社会主义进入新时代进程中，首善之区要求北京市社会救助引领全国各省市区的社会救助工作，需要在首都特色、精准救助、保障能力等方面体现首都的首善，同时也给超大城市社会治理体系和治理能力现代化做出标杆。本文在分析北京市社会救助体系现状、特征与问题的基础上，提出构建新时代北京市社会救助体系政策建议。
北京市政府高度重视困难群众的基本生活需要，在广泛研究论证的基础上建立完善最低生活保障制度，建立健全各专项救助制度，理顺社会救助工作的管理体制和运行机制，进而构建以政府为主导、社会广泛参与的综合性、多层次社会救助体系。自1996年起，北京市政府优先发展城镇地区社会救助事业，进行了制度构建与有益尝试。2002年开始，农村最低生活保障制度正式建立实施，之后其他社会救助工作也稳步开展。随着社会救助体系的不断完善，北京市社会救助工作逐渐步入制度化、规范化轨道，但运行中也出现了与当前形势的不适应问题。
(一)北京市社会救助制度体系
北京市自1996年最低生活保障制度正式实施以来，不断建立健全各项社会救助政策。2018年7月，北京市政府审议通过了《北京市社会救助实施办法》，目前已基本建立以生存救助制度为基础，专项救助制度相配套，临时救助、灾害救助和社会互助为补充的多层次社会救助体系，较好地发挥了最后一道“社会安全网”的作用。北京市社会救助体系框架见图1所示。
图1 北京市社会救助制度体系框架
在北京市目前的社会救助体系中，生存救助包括城乡统一的最低生活保障制度、特困人员供养制度；
专项救助包括医疗救助、教育救助、住房救助、就业救助、采暖救助等；
临时救助包括家庭意外救助、个人意外救助；
此外还有受灾人员救助制度。北京市社会救助制度中各项目按照政府职责划分归属不同职能部门，其中归属民政部门实施的包括城乡最低生活保障制度、特困人员供养制度、采暖救助制度、临时救助制度、受灾人员救助制度。按照项目的功能定位，最低生活保障制度、特困人员供养制度则是社会救助体系的基础制度，考虑数据可得性、持续性，以城乡最低生活保障、农村五保供养群体的实施现状为对象进行数据分析。
(二)北京市最低生活保障制度实施现状
1. 北京市城市居民最低生活保障情况
2020年全市城市低保户数41855家，保障低保人员69807人，全年累计支出低保资金101434.9万元，比上年增加支出6094万元，同比增长6.4%。近年来北京市城市居民最低生活保障发展情况见表1、图2所示。
表1 北京市城市居民最低生活保障情况
图2 北京市城市居民最低生活保障发展情况
2. 北京市农村低保人员及农村特困人员情况
截至2020年底，全市有农村低保对象24063户、39885人；
全年累计支出农村低保资金52124.8万元，比上年增加支出5854.9万元，同比增长12.6%。农村特困供养人数5400人，其中集中特困供养人数1694人，分散供养人数3706人；
全年累计支出农村特困供养资金18282.8万元，比上年增加支出3135.8万元，同比增长20.7%。北京市农村最低生活保障发展情况如表2、图3所示。
表2 北京市农村低保人员及农村特困人员情况
图3 北京市农村居民最低生活保障、特困人数情况
(一)政府非常重视社会救助制度发展
北京作为国家的政治中心，在国家安全大局中具有特殊重要的地位。政治环境的安全有利于社会环境的稳定，首都特色精准救助工作的开展对促进社会公平、维护社会和谐稳定发挥了重要作用。此外，北京市由于其特殊的政治地位，国家各部委最新出台的政策文件可第一时间实施，政策文件时效性强、执行力高。
(二)社会救助的绝对保障能力高
首先，北京市城乡社会救助标准较高，与上海市持平，位于最前列。物价水平和消费水平较高，其对应的社会救助保障能力比较强，保障水平始终走在全国前列。再者，建立了科学的救助标准调整机制，在参考人均收入、消费支出水平的基础上还考虑到物价突发性上涨带来的群众生活困难问题，建立社会救助和物价上涨挂钩的应急联动机制，提高了首都特色社会救助制度的绝对保障能力。
(三)社会救助已经实现城乡一体化
2004年，北京市建立了城市低保分类救助。2006年，在此基础上进行了补充完善。2008年，对农村低保实施了分类救助政策。到2014年，北京市对城乡低保分类救助政策进行了统筹，建立了适应首都社会经济发展的城乡统一低保分类救助制度，并从2015年开始，城乡低保标准合并，全市5万多名农村低保对象全部享受了和城市低保对象一样的保障标准，由家庭人均670元提高至710元，北京市实现城乡低保标准一体化。
(四)社会救助制度保障项目完备
1996年，北京市最低生活保障制度正式开始实施，之后不断建立健全各项社会救助政策。2018年7月，北京市政府审议通过了《北京市社会救助实施办法》，目前已基本建立以最低生活保障制度为基础，医疗、教育、住房等专项救助制度相配套，临时救助、灾害救助和社会互助为补充的多层次社会救助体系，保障项目完备，操作流程细致。除此之外，还针对城乡低收入家庭的现实困难，增设低收入家庭的采暖救助、物业补贴等救助项目，很好地发挥了最后一道“社会安全网”的作用。
(五)社会救助制度对经济社会适应性具有引领性
北京市因其特殊的政治地位，始终以首善标准要求社会救助工作，对于中央下达的文件指示回应迅速，第一时间贯彻落实社会救助相关文件精神，社会救助工作对经济社会适应性具有引领性。一方面社会救助项目设置快；
另一方面，为了切实保障贫困、困难群体的基本生活，北京市低保标准于2015年在全国率先实现城乡低保标准一体化，同时低保标准增长速度较快，保障水平居于全国前列。2004-2018年间，城镇低保标准年均增速9.2%，低于同期全市居民人均可支配收入11.0%的增速，与全市居民人均消费支出9.2%的增速一致。2008-2018年间，农村低保标准年均增速16.8%，远高于同期全市居民人均可支配收入9.9%的增速和全市居民人均消费支出8.6%的增速。与北京市经济社会发展呈现速度更快、质量更高具有一致性和合理性。
(一)社会救助项目捆绑最低生活保障制度导致发展不平衡
最低生活保障制度是社会救助体系的重要组成部分，从北京市社会救助制度体系可以看出，所涉及的救助项目所对应的救助对象中，最低生活保障家庭出现频率最高，最低生活保障制度和其他救助项目形成了功能捆绑，造成各社会救助项目功能定位交叉，出现最低生活保障家庭超待遇享受问题，产生收入略高于低保标准线家庭与低保家庭获得感的不平衡。
(二)社会救助制度的分类精准识别标准有待建立
目前北京市社会救助对象的识别只有收入这一个标准，通过对申请对象的经济状况核查从而进行对低收入家庭的认定，识别标准较为单一。社会救助的标准没有体现出不同方面的精准识别标准，如医疗救助中关于“医”的救助识别标准，教育救助中的教育救助识别标准，失业救助中失业家庭救助识别标准等等，不同的救助项目应该按照功能定位差异建立不同的识别标准，同时同一个子项目应分别设计不同的指标体系建立识别标准。
(三)社会救助制度在解决低收入家庭共同富裕方面有提升空间
新时代提出要满足人民美好生活需要，要着力解决人民群众所需所急所盼，让人民共享改革发展成果。党的十九大对共同富裕作出了更加明确的战略安排，在努力实现全体人民共同富裕进程中，低收入家庭的共同富裕则需要具有良好保障能力的社会救助制度安排。目前，北京市社会救助绝对保障能力高，整体保障水平较强。但是和其他省份还有北京市的人均可支配收入相比，北京的社会救助制度相对保障能力较弱，在塑造首都“首善之区”的功能定位上，增强首都社会救助引领性和共同富裕的保障性方面仍然有提升的空间。
(四)社会救助制度实施中的智能技术应用程度不高
新时代标明了我国全面实现现代化的历史方位，现代化体现在生产力的发展，现代信息技术应全面融入各个领域。北京市新总规中也明确了“全国政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心”的战略定位和“建设国际一流的和谐宜居之都”的发展目标，四个中心的定位之一是科技创新中心。目前社会救助工作中现代信息技术手段的应用不足，政策实施的智能化程度不高，对低收入家庭的分析识别技术较弱，没有形成对救助对象财产收入的长期监控。此外，在医疗救助方面，也缺乏与医保系统的数据对接，信息尚未实现互联互通。整体来说，社会救助工作的智慧化程度有待提高。
(一)提高社会救助保障能力,体现首都的引领性
共同富裕的战略和全面小康时代的要求，需要提高救助的绝对标准和相对标准，建议考虑设定高低两个标准，以人均消费支出的30%～35%为区间设定最低生活保障标准，以高于最低生活保障标准的比重值设定就业救助、医疗救助、教育救助、住房救助、采暖救助和其他救助项目的救助标准，体现首都的首善精神，体现新时代社会救助制度中首都的引领性。
(二)提升救助衔接性和精准性,反映首都社会救助的完善性
通过解决低保捆绑实现子项目间衔接性，还原各种救助项目的功能定位。比如最低生活保障针对劳动能力缺失或者不足的家庭，医疗救助针对大病致贫的患者家庭，教育救助针对入学困难家庭，就业救助针对就业困难家庭，应解除低保捆绑，让救助项目功能归位。建议在最低生活保障项目上考虑功能性支出项目，促进救助子项目精准性。如在医疗救助项目上增加上年(或半年)家庭医疗支出占收入的比值标准；
在住房救助项目上增加家庭住房租赁支出占收入的比值标准，同时考虑代际的直系血亲关系住房面积标准；
教育救助项目上增加子女学费支出占收入的比值标准，同时考虑父母的劳动能力和每周的劳动天数标准，通过增加设置能够反映专项救助项目功能的标准，而不仅仅是只看家庭人均收入。
(三)加强救助对象精细化管理，全面提升首都居民公平感
救助对象可以区别劳动年龄段+家庭成员类别等标准。首先，可以根据两代同住的家庭户主年龄划分3段，0-17周岁阶段的未成年家庭；
18-49周岁阶段的劳动者年龄家庭；
50周岁以上阶段的就业困难或者非劳动年龄家庭。其次，可以区别家庭成员的生理和结构进行差异化救助，可考虑划分为：夫妇俩人、单亲1人+1个孩子(同时考虑不同年龄段)、单亲1人+2个孩子、父母1人+生理有疾孩子、夫妇+1个孩子、夫妇+2个孩子、夫妇+生理有疾孩子等等，孩子除考虑年龄阶段之外，还应考虑生理特征。区别劳动年龄段+家庭成员类别可以提升社会救助的有效性，也是社会救助制度公平性的体现。
(四)充分融入现代信息技术,体现首都社会救助的科技性
全面使用大数据分析工具，以积极救助的理念主动发现救助对象，体现新时代以人民为中心的理念，同时协调各数据主管部门，利用现代信息技术监测被救助家庭的房产登记、铁路航空消费、汽车购置等各类消费数据，实施主动性的智能救助和核查，体现首都救助管理的科技性。同时在家庭状态信息采集中建立劳动能力评估模型，应用现代信息技术评估家庭成员劳动能力，逐步调整最低社会保障制度救助覆盖对象至劳动能力缺失或者不足的家庭，同时对已经在救助范围内的劳动能力者加入就业限制性条款，如要求具有劳动能力者必须每周每人工作3天以上，同时设立就业奖励金制度，鼓励有劳动能力者退出。
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