张亨明，章皓月，朱庆生
(1.三亚学院 管理学院，海南 三亚 572022；
2.安徽大学 社会与政治学院，安徽 合肥 230601；
3.安徽建筑大学 经济与管理学院，安徽 合肥 230022)
新中国成立70多年来，在中国共产党的带领下，我国粮食安全发展取得了举世瞩目的成就。党的十八大以来，随着新粮食安全观的提出和国家粮食安全战略的确立，国家粮食安全保障体系逐步形成，并在创新实践中走出了一条中国特色粮食安全之路。然而我国农业基础还不稳固，粮食连年增产的背后伴随着诸多问题与隐患，威胁到粮食安全发展的可持续性。“十四五”时期是我国向第二个百年奋斗目标进军的第一个五年，也是化解外部环境干扰、实现中华民族伟大复兴的关键阶段。粮食安全既与“三农”问题紧密相连，又与城市建设发展息息相关，不论是治国理政、改善民生方面，还是优化产业结构、促进经济转型方面，未来五年的粮食安全保障皆起着举足轻重的作用。党的十九届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二○三五年远景目标的建议》(以下简称《建议》)明确指出，“十四五”时期依然要以推动高质量发展为主题，深入贯彻新发展理念，推动质量变革、效率变革、动力变革。粮食安全作为国家安全及经济社会发展的重要基础，自然也离不开新发展理念的引领与支撑。因此，“十四五”时期将新发展理念贯彻到化解粮食安全主要矛盾、防范粮食安全重要风险的具体措施中具有重要的现实意义。
不同时代背景和发展阶段下，粮食安全的内涵与要求不尽相同，粮食安全保障的重点也将随之调整。“十四五”时期是我国迈向新征途的初期，也是粮食安全从强调产量转向产能的过渡期。这一时期内，我国粮食安全既具备良好的发展基础和明晰的发展规划，也面临着发展形势深刻复杂的变化，迎来了新的机遇和挑战。因此，“十四五”时期我国粮食安全不仅需要加大对粮食生产、储存及流通环节的优化调整，还需站在国内国际两个市场发展全局的高度，以新发展理念为引领，全面提升我国粮食安全保障能力。
(一) 迈入重要的发展阶段
新中国成立后，我国在人民生活极度贫困、农业基础薄弱的情况下，依靠自己的力量成功解决了14亿人口的吃饭问题，逐步实现了粮食基本自给。1949年我国粮食总产量为1132亿公斤，1978年为3048亿公斤，改革开放后，我国粮食生产不断突破瓶颈，产量持续增加，1984年为4073亿公斤，1996年为5045亿公斤，2012年为6122亿公斤。2020年我国粮食总产量已达6695亿公斤，小麦、水稻自给率超过100%，玉米自给率达到95%以上，实现了口粮绝对安全，谷物基本自给。至今，我国粮食已连续17年保持丰收，并呈现出连年丰收的良好态势。党的十九大明确指出，我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段。我国粮食安全也由总量矛盾转向结构矛盾，其本质依然是发展不充分不平衡的问题。当前在保证数量安全的基础上，粮食安全还需兼顾质量、效益与生态的平衡，这既是新时代下的挑战，也是高质量发展的必然要求。因此，未来我国粮食安全无疑会在粮食价格政策调整、粮食供需结构优化和生态环境保护方面做出更多的努力。然而粮食生产是自然与经济再生产交织的过程，每提升1000亿公斤所用的时间将会受到气候、政策等多种因素影响而有所不同[1]。2012年我国粮食突破6000亿公斤以后，产量虽有波动，但一直维持在6000亿公斤之上，发展趋势较为稳定。2021年4月，“十四五”时期粮食和物资储备发展情况发布会上提出将确保粮食产量继续稳定在6.5亿吨，也就是6500亿公斤以上。粮食安全在任何时候都应受到高度重视，未来较长的一段时间内我国粮食产量不论是在6500亿公斤附近徘徊，还是沿着稳定的趋势突破7000亿公斤，“十四五”时期都需不断加强粮食安全保障能力，以此在粮食产业高质量发展、粮食供需结构优化调整和进一步扩大开放的过程中保证粮食供给稳定。
图1 1978—2020年粮食总产量
(二) 具备良好的发展基础
近年来我国深入贯彻“藏粮于地，藏粮于技”战略，在提升粮食产业质量、效益和竞争力方面不断探索，农业供给侧改革成效显著，粮食综合生产能力有了较大提升。2020年我国在新冠肺炎疫情和自然灾害的不利影响下依然稳住了农业农村发展的良好态势，实现了口粮供应绝对安全。不仅如此，“十三五”时期我国在决胜全面建成小康社会、决战脱贫攻坚中取得了完全胜利，新发展阶段下乡村振兴战略步伐加快。诸如此类的发展成果皆为“十四五”时期粮食安全高质量发展奠定了良好的基础，创造了有利的条件。随着国家对科技与创新的重视，我国粮食科学技术将具备更完善的研发环境和激励机制。
首先，我国坚持最严格的耕地保护制度，牢牢守住18亿亩耕地红线，划定了10.88亿亩粮食生产功能区和重要农产品生产保护区。随着严格管控耕地造林、完善农业用地政策、加强耕地质量建设等措施的落实，耕地“非农化”“非粮化”现象得到好转。其次，通过开展耕地污染治理试点，我国农业资源及生态保护取得了一定进展。农业农村部在南方耕地酸化、北方耕地盐碱化问题突出的地区建设了150个示范区，农业水资源利用率不断提高，农田灌溉水有效利用系数达0.559。根据《中华人民共和国2020年国民经济和社会发展统计公报》显示，2020年我国粮食种植面积为11677万公顷，比上年增加了70万公顷，全年新增耕地灌溉面积43万公顷，新增高效节水灌溉面积160万公顷。再次，我国科技创新水平持续提升，农业农村现代化建设不断推进(见图2)。根据农业农村部数据显示，2020年我国农业科技进步贡献率超过60%，全国农作物综合机械化率超过70%，自主选育品种面积占95%以上，主要农作物良种实现全覆盖。如粮食作物育种技术、农业机械技术、绿色有机培育技术等皆有突破，由此提升了粮食生产能力。最后，我国有着14亿人口规模庞大的消费市场。2020年全国居民人均可支配收入32189元，比上年实际增长2.1%，食品烟酒类支出占总支出的比重为30.2%。(1)数据来源：《中华人民共和国2020年国民经济和社会发展统计公报》。目前我国粮食市场并未饱和，国内有机农业、绿色农业的市场潜力巨大，国际粮食贸易市场也存在一定的机遇，“十四五”时期我国粮食产业发展将在更广阔的市场中成长。
图2 农业科技进步贡献率和农作物综合机械化率增长趋势
(三) 拥有明晰的发展规划
粮食安全保障离不开我国政策制度的引领和指导，粮食安全阶段性发展规划也与国家五年规划紧密相连。2008年11月发布的《国家粮食安全中长期规划纲要(2008—2020年)》对我国粮食安全保障的目标、任务及措施进行了系统的梳理；
2012年1月、2016年11月发布的《粮食行业“十二五”发展规划纲要》《粮食行业“十三五”发展规划纲要》则分别点明了“十二五”和“十三五”时期我国粮食行业发展方向；
在五年规划的指导下，国家又陆续制定了关于粮食流通基础设施、粮食信息化建设等发展规划(见表1)。
表1 部分粮食发展规划
当前正值“十四五”时期的开端之年，2021年1月28日，习近平总书记主持中共中央政治局集体学习时强调，应准确全面地贯彻新发展理念，确保“十四五”时期良好开局。新发展理念符合我国国情，顺应了时代要求，指明了当下我国的发展思路、发展方向和发展着力点。因此，在深入理解新发展理念、准确把握其科学内涵和实践要求的基础上，制定粮食安全保障政策并加以落实，是“十四五”时期粮食安全发展的必然要求和出路。《建议》中提出要优先发展农业农村，全面推进乡村振兴，坚持把解决好“三农”问题作为全党工作的重中之重，这意味着农业农村发展上升为我国的重要战略。与此同时，“十四五”规划中首次将粮食综合生产能力作为安全保障类约束性指标、首次明确国家制定《粮食安全保障法》、首次把实施国家粮食安全战略在强化国家经济安全保障专章作了专节规定。(2)本句内容引自国务院新闻办公室网站《“十四五”时期强化粮食安全 确保粮食产量继续稳定在6.5亿吨》。随着配套政策的制定和落实，未来数年我国粮食安全保障将有更强的政策支撑和更完善的制度环境，以及农业现代化战略地位上升为粮食生产、流通、贸易等带来的机遇。
(四) 面临复杂的发展形势
习近平总书记指出，当前中国处于近代以来最好的发展时期，世界处于百年未有之大变局。世界格局的深刻变化为我国粮食安全发展带来了更多挑战，在国内新旧动能转换、国外局势复杂动荡的交错中，“十四五”时期我国粮食安全的内涵和重点都将进一步丰富和调整。
从国内发展环境来看，“十四五”时期是我国粮食安全承上启下的关键时期，“十三五”时期我国在农业发展、粮食安全、脱贫攻坚等领域取得的成果，还需在未来五年内继续巩固。我国脱贫攻坚取得巨大胜利后，乡村振兴战略随之而来，衔接好两个战略是“十四五”时期“三农”发展的必然要求，也是我国粮食安全面临的发展环境之一。此外，随着城镇化的深入推进，还需在城乡协调发展进程中提升粮食生产效益，保护农民利益。从国外发展环境来看，“十四五”是新型大国关系与全球政治经济格局的重塑期[2]。农业对外开放承担着保障国家粮食安全的重任，而外部环境复杂化为我国粮食进出口带来了不小的阻碍。根据全国年度统计公报数据显示，自2016年中国农业对外投资达到历史最高水平的29.7亿美元后持续下降，2017年为22亿美元，2018年为18亿美元，2019年为15.4亿美元，2020年为13.9亿美元。除了农业对外投资的数量较大外，近年来全球经济放缓、保守主义及国际投资规则的再建构也是这一现象产生的主要原因[3]。随着全球疫情常态化，国际粮食市场在未来五年可能会继续动荡，而贸易保护主义抬头也将对我国粮食企业发展、农业技术转移与粮食贸易合作产生不利影响。在日益复杂的国际环境中，国家之间只有加强贸易合作，促进技术、管理等现代生产要素的流通，才能集中力量共同应对风险和挑战。国内则应以坚实的农业基础和较强的粮食生产能力保障粮食安全，在自给安全的基础上加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，促进两个市场资源流通。
(五) 迎来多重的发展挑战
由于我国人多地少的基本国情和主要矛盾长期存在，粮食需求总量呈持续增长趋势，口粮自给率始终是保障我国粮食安全的硬性要求。正因如此，国内最初的粮食安全挑战主要在于粮食供给的数量与稳定性，保障措施聚焦于耕地资源保护和促进产量增长，这是符合我国社会发展需求的。随着经济蓬勃发展与人民生活水平不断提高，粮食数量安全得到较为充分的保障后，我国粮食安全在生态、结构方面的短板逐渐暴露并引起重视。一方面，“高产量、高库存、高进口”的粮食产销模式及“高产量”背后农药化肥的“高消耗”等矛盾日益突出[4]；
另一方面，我国规模化的现代畜牧业发展水平不断提升使得饲料粮供不应求，居民食物种类日益丰富又加大了优质口粮的需求，粮食消费结构因此发生了明显的变化[5]。国内粮食安全面临的挑战逐渐从总量矛盾演化为区域调剂、品种结构平衡问题。与此同时，粮食的生产、消费、储存与流通存在诸多不确定性，除了数量安全、结构安全和生态安全方面的挑战外，近几年我国粮食安全又面临着新的挑战，其主要体现在国内粮食产业发展及世界格局变化带来的风险。互联网时代下，以服务业、金融业为主的第三产业迅速发展，中国的经济和产业结构正从第一产业主导模式转向第二产业和第三产业主导模式。然而农业是国家发展的重要基础，粮食作为战略性储备物资的金融属性越加明显。自我国加入WTO后，国际粮食市场及贸易规则对我国粮食产业发展的影响比重上升，新发展形势下，我国粮食安全风险尤其是潜在的金融风险需要引起高度重视。因此，如何在已有挑战上做好应对新挑战的准备也是“十四五”时期保障粮食安全的关键一环。
尽管我国农产品保障水平稳步提升，粮食连年丰收、储备充实，农业现代化建设也取得一定进展，但我国粮食安全基础并不稳固。诸如粮食生产动力不足、粮食供需结构失衡、资源环境负担过重、粮食产业竞争力较弱及粮食生产效益较低等问题的存在，暴露了我国粮食安全保障体系和政策执行上的不足之处，既不利于新粮食安全观和战略的贯彻落实，也无法满足新发展格局下经济社会发展的需求。
(一) 粮食支持政策效果有限，粮食增产动力不足
受自然资源的约束及生态环境保护的要求，目前单靠扩张耕地面积、使用化肥农药等措施已不符合国内粮食生产高质量发展的需求。新的发展阶段下，粮食支持保护政策的增收和激励作用有限[6]，科技创新支撑能力提升较慢，无法为粮食增产提供持续的动力。
从政策效果来看，我国已有粮食支持保护政策的可持续性和精准度不高，对当下粮食安全的保障效用变弱。粮食产业的特殊性使其长期处于国家的宏观调控下，因此政策在粮食生产及价格稳定方面起着至关重要的作用，但这也带来了粮食企业或生产经营者对政策依赖性加大、市场适应能力下降等问题。不同时期的粮食政策在实现当时政策目标的同时，若不及时根据现有粮情进行调整，将会产生新的粮食问题和矛盾[7]。当具有周期性的弹性政策前后目标存在矛盾时，将对粮食产业发展产生不利影响。就玉米深加工而言，2005—2006年政府大力推动玉米深加工，2007年限制玉米深加工，2015年为了应对高库存问题再次支持玉米深加工。这意味着粮食企业将因政策变动出现周期性红利或亏损，企业发展的连续性受阻。与此同时，自2004年我国实施最低收购价政策以来，有效地促进了粮食增产和农民增收，但当前粮食最低收购价政策的激励作用下降，且导致了价格“天花板”现象，打破了价格市场的均衡。当最低收购价过高时，部分劣质品种会挤占粮食市场，一些质量优良但生产成本高的品种反而难以在市场中流通，为粮食仓储和财政带来了压力。
从技术发展来看，我国粮食相关技术的自主创新能力不足，种子技术、农产品种植加工技术、农业机械的核心技术相对落后，粮食单产难以进一步提高。尽管近年来我国农业科技进步对粮食增产的贡献率不断提高，但贡献率增长速度较为缓慢。根据《中国农业产业发展报告2020》，2005年以来我国农业科技进步面临瓶颈，而效率提升是农业全要素生产率提升的主要来源，这意味着科技进步对粮食增产的驱动效果越发不明显。一方面，目前全国农作物机械化率已达70%，但机械设备并不能很好地适应部分地形或部分品种的种植工艺，受到技术限制、传统农业耕作观念及专业农机手短缺的影响，农业现代化建设受到阻碍。另一方面，种业是保障粮食安全的基石，当前种子企业技术研发积极性不高、科技成果转化效率较低、突破性重大品种的培育和推广不力等问题，使得我国种业整体创新进度缓慢，本土粮种竞争力较弱，难以直接与国际种业巨头企业抗衡。
(二) 粮食供需结构失衡，区域间协调机制不健全
随着我国居民生活水平提高，粮食消费结构不断升级，未来一段时间内粮食供求将依然处于紧平衡状态。结构性矛盾导致的供需错位不但会给资源和环境带来压力，也影响了粮食产业稳定发展，区域间利益协调机制不健全还将影响农民增收[8]。因此，如何在确保需求总量稳步提升的基础上，平衡好粮食种植及产需结构，协调好区域间粮食生产利益，是需要重点关注的问题。
就粮食消费端和生产端而言，目前主要面临需求总量增长、需求结构变化及品种结构不合理三个方面的挑战。《中国农业展望报告(2020—2029)》预测未来10年我国人口将继续增长，粮食需求总量随之上升，粮食生产数量要求将进一步提高。粮食消费需求升级则使国内口粮、饲料粮和工业用粮需求比例有所变化，具体体现在：人们对粮食口感、营养和品质有了更高的要求，正从“吃得饱”向“吃得好”转变，口粮中如优质稻米和小麦、优质特色水果、绿色安全蔬菜等市场需求加大；
居民饮食结构的转变使得饲料粮需求增长，如玉米、大豆等品种需求加大；
以及随着城镇化和工业化的深入，工业用粮的需求将持续增长。在品种结构方面，由于粮食生产供应未跟上市场需求的变化，使得品质一般的稻谷和小麦等供大于求，陈粮积压带来的高库存高成本不利于当地财政资源的配置。优质口粮及部分饲料粮则供不应求，需要通过适度进口补足缺口，诸如大豆、玉米等过高的对外依存度带来了贸易风险。因此我国粮食种植品种还需根据市场需求及资源环境进行统筹规划。
就粮食生产区域布局而言，当前主要粮食作物生产重心持续北移，不同省市区间粮食余缺状况各异。南方传统稻作区浙江、福建、广东、四川等省份粮食产量下降明显，而湖南、湖北、江西及黑龙江等省份产量提升。随着主产区与主销区空间距离拉大，跨区域流通和平衡受到阻碍，粮食储存压力越来越大[9]。与此同时，近年来粮食亩均种植收益下降，利益协调机制不完善使得区域间经济发展差距进一步拉大，打击了主产区种粮的积极性。
(三) 资源短缺与环境污染问题威胁我国粮食安全
我国是人口大国，水资源、耕地资源相对匮乏，粮食生产一直受到资源短缺的约束。过去以高生产要素投入支撑高粮食产量的生产方式是以牺牲资源和环境为代价的，这为我国粮食安全可持续发展带来了很大的隐患，且进一步加大了资源和环境的压力[10]。“十四五”时期如何以绿色可持续的发展路径恢复粮食生产的生态环境，提高粮食作物的质量和安全性，是保障我国粮食安全的重点之一。
一方面，我国粮食生产布局与资源分布有一定的矛盾性，主要粮食作物生产集聚造成了区域性的资源环境过载。具体而言，我国水资源分布不均衡，耕地资源质量整体不高且呈下降趋势，已有的耕地资源三分之二分布在丘陵、山地和高原地区，缺乏灌溉设施，经常旱涝不保。由于水热条件较好的南方和东部可供开发的耕地较少，所以我国后备耕地大部分位于北方和西部干旱地区，华北、东北和西北成为新增耕地的重要区域。但这些区域的土地盐碱化现象突出，自然灾害比较频繁，水资源匮乏，土地生产力相对较低。与此同时，近年来快速城镇化消耗了大量高复种潜力地块，降低了地域内的复种潜力，而目前的耕地占补平衡政策还不能完全约束地方城镇化发展占用高产田的行为，较为严重的“占优补劣”现象对粮食可持续性生产造成了不利影响。另一方面，不合理的种植行为使粮食生产环境遭到破坏，土壤污染、水源污染和大气污染不仅威胁到作为粮食与农业安全关键所在的粮农植物遗传资源，也对粮食的食品安全性产生威胁[11]。化肥的过量使用会严重破坏土壤结构并提升作物生长的化肥依赖性，农用薄膜、农用柴油及农药的使用会影响土壤功能，致使土壤原生肥力大大下降。农民为了保证每年的粮食产量，在生产过程中又不得不施用更多、更高效的化肥，导致粮食生产进入恶性循环，既破坏了我国农业生态环境，也降低了农产品质量。
(四) 国际市场不确定性加大，粮食产业竞争力弱
随着我国粮食贸易规模扩大及经济全球化趋势深入，国内和国际粮食市场的联系日益紧密，全球格局的复杂性和多变性为国内粮食安全带来了一定的风险，如何平衡好“立足国内”与“适度进口”的关系成为“十四五”时期粮食安全的重要挑战之一。
我国2001年加入WTO后，打通了粮食对外贸易的道路，这为优化国内粮食供需结构带来了益处，然而部分品种对外依存度过高及其带来的隐患值得重视。例如，目前大豆进口量占中国粮食进口量的90%左右，尽管我国是大豆进口的大国，却并未取得相应的国际话语权，进口来源过于集中将会增加我国粮食贸易的风险。同时，贸易保护主义抬头不利于粮食自由流动，美国单方面增加贸易进口关税和阻碍世界贸易组织争端解决机制，可能会加剧全球局势的不确定性，进而影响国内粮食市场的发展[12]。
我国粮食产业也因国际粮食市场的冲击存在一定不确定性，粮食产业高质量发展尚存阻碍。一方面，由于发达国家农业发展较为成熟，一些跨国大型粮食企业具备更丰富的经营管理经验、更充裕的资金和更具竞争力的高新技术。外国粮食企业以低价优质的农产品或服务挤压国内粮食市场，干扰部分粮食品种的价格稳定，间接打击了经营主体和农户种粮的积极性，对我国粮食安全产生了很大的威胁。我国粮食产业链条延伸不足，农产品优势不足进一步加大了粮食行业被外资企业垄断的风险，使得我国对粮食产业控制度不高。另一方面，我国经济从高速增长转向高质量发展阶段以来，产业结构优化升级及企业发展新旧动能转换的步伐明显加快。然而国内粮食企业数量多但规模小，市场集中度不高，企业无法发挥规模经济效应来提升利润。这导致了单个企业的市场占有额度低、粮食产业结构类似和产能利用率不高等问题。较短的发展经历、较低的自主创新能力和匮乏的融资渠道，使得大部分中小企业很难提升自身竞争力，也难以推动产业发展。
(五) 粮食作物经济效益较低，优质劳动力不足
除了生产动力、供需结构、资源环境等方面的问题，粮食生产效益较低也是“十四五”时期粮食安全保障需要面对的挑战。一是粮食作物的经济效益较差，农户或经营主体种植粮食意愿较低；
二是粮食产前产后的社会服务水平较低，农村优质劳动力不足。这既影响了粮食持续增产和农民稳定增收，也影响到农业现代化建设和乡村振兴的推进。
当前我国粮食生产处于高成本阶段，主要粮食作物价格增长速度远赶不上成本的增长速度，种粮利润空间缩小，比较效益下降，农民种粮的积极性随之下降。据《全国农产品成本收益资料汇编2019》数据显示，自2016年起我国三大主粮(小麦、稻谷和玉米)亩均产值小于亩均总成本，2018年三大主粮亩均总成本较2005年提高了近1.6倍，种粮净利润已经连续3年为负。粮食生产成本持续增长的主要原因是人力资本及土地、化肥、农药等生产资料价格的节节攀升。规模农业经营主体不仅面临着雇工的成本，还需承担高昂的土地租入成本。我国2014年提出并实施农用地“三权分置”改革以来，国家和地方陆续做出多番努力，但因实践探索和理论创新不充分，现《农村土地承包法》等无法实现中央“三权分置”的政策目标，不利于发展多种土地适度规模经营。此外，在实施优质粮食工程及推进现代农业的过程中，农业机械设备购买维修及劳动力专业素质培训也是必不可少的成本和费用。因此，受市场影响和利益驱使，规模经营者普遍有种植经济作物的倾向，农村耕地和基本农田的“非粮化”现象较为严重，对粮食安全保障产生了不利影响。随着技术进步和流通环节的不断完善，粮食作物在盈利上的劣势将更为突出，“小块地无人种，大块地非粮化”的困境将不可避免[13]。
单就农村劳动力而言，农村劳动力外流、劳动力老龄化、劳动力不稳定、专业人才短缺等都将使家庭劳动力种植粮食的机会成本增长。随着城镇快速发展，城乡收入差距拉大，农业对青壮年劳动力的吸引力下降，优质劳动力不断向城镇集中，以获取更多的就业机会和更完善的社会服务[14]。而城乡融合发展不足、政策机制不健全等原因，又使得部分劳动力在城镇无法立足后回到乡村务农，新型农业经营主体的种植资源受到影响。事实上，只有提升了粮食种植的比较效益，健全了农村的社会服务机制，农业对劳动力的吸引力才会随之增长，方能进一步保障我国的粮食安全。
2020年中央“一号文件”提出，确保粮食安全始终是治国理政的头等大事。粮食生产要稳字当头，稳政策、稳面积、稳产量。因此，需在确保粮食稳定生产的基础上，以创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念为引领，对粮食生产动力进行变革，对供需结构进行优化，对资源环境进行保护，全面提升粮食安全保障能力，防范国际形势变动带来的风险。
(一) 创新：突破粮食生产瓶颈，确保粮食供给稳定
创新是引领发展的第一动力，其不仅指新技术和新工艺等关键科学技术的创新，还包括体制、机制、政策、模式等方面的创新[15]。因此，为了突破粮食生产瓶颈，既要继续优化如土地、劳动力等传统生产要素，还要调整相关粮食政策，进一步落实“藏粮于技”战略，为粮食生产创造新的要素和活力。
从政策创新来看，科学且可持续的政策是保障粮食产能稳定向好的关键一环，新的发展阶段和环境下，粮食生产支持及保护政策亟须进行调整。首先，加强政策的引导和调控作用，减少对规模经营主体的直接干预，加强市场对粮食价格的主导作用，减少企业发展对政策的依赖性，进而实现从增产导向向竞争力导向转变。其次，提高农业财政补贴水平，加大对重要农产品主产区的支持力度，发挥政策的驱动和保障作用。继续完善小麦、稻谷等最低收购价政策，继续实施稻谷、玉米和大豆生产者补贴，继续推进三大粮食作物完全成本保险和种植收入保险试点。同时，以提质增效、绿色生产为导向，将资源生态、绿色环保作为政策补贴中的一环，加强政策的可持续性。最后，提高补贴政策的精准性，不同主体采取不同的激励措施。既要支持家庭农场、农民合作社等发展粮食适度规模经营，在发挥出规模经营效应的同时对“非粮化”现象进行抑制；
也要提高作为粮食生产主体的小农户的种植意愿和积极性，探索并创新针对小农户的激励和保护政策。
从技术创新来看，可从升级推广农业机械设备、全面覆盖农业基础设施、加大种子技术自主研发及深化农业科技体制改革等措施实现粮食单产提高，有效发挥出不同生产要素对粮食增产的促进作用。首先，农业机械的开发需根据地形、种植工艺、工程设施来综合考虑，通过提升农业机械作业水平和种植效率，提高粮食经营者引进农业机械设备的意愿。农业机械设备缓解了农村劳动力外流的压力，但也对劳动力提出了更高的要求，因此还需加强专业农机手和修理工的培训和指导。其次，应深化农业科技体制改革，加强“产学研”合作，根据粮食产业高质量发展需求进行技术研发，加速科研成果转换。政府应加强区域内基础设施建设，推动粮食生产、加工、流通、储存等环节的信息化进程，并建立稳定的科技财政投入，为粮食生产营造良好的创新环境。最后，重点突破粮食基因、品种设计和种子质量控制等核心技术，加强粮食育种技术的自主创新能力，既要培育出优质粮食品种并加以推广，也应在适合规模化种植的粮食作物方面进行研发创新。
(二) 协调：化解粮食结构矛盾，完善利益协调机制
2018年12月的中央经济工作会议指出，我国经济运行主要矛盾仍然是供给侧结构性的，必须坚持以供给侧结构性改革为主线不动摇。从协调的发展理念来看，应以优化生产端为主，根据资源优势及发展政策，合理规划不同区域的粮食种植品种及产业结构布局，化解我国粮食结构矛盾。
首先，应根据粮食消费结构合理调整种植结构，按照粮食用途进行供需分析，制定不同的生产计划，满足不断升级的粮食消费需求。对新时期农业生产布局进行合理规划，根据国家主体功能区战略划分的粮食生产功能区、重要农产品生产保护区和特色农产品优势区明确不同省区市的定位，引导各地依据其资源承载能力和经济发展条件，探寻适合当地发展的粮食生产路径。在保障口粮数量供应稳定的基础上，加强对饲料用粮、工业用粮、种子用粮需求变动的重视，加强绿色有机粮食品种的研发和培育，推广优质粮食品种种植。
其次，健全主产区、主销区之间的利益协调机制，加强跨区域合作，形成优势互补的产销合作局面，共同推动国内粮食生产新格局的形成。鼓励粮食主产区以新技术、新方式、新模式发展现代农业，加大对粮食主产区的政策、资金和技术支持，提高主产区种粮的积极性。中央应对产粮大县给予资源转化优惠政策等发展性补偿，完善财政、金融与税收的配套措施，加快健全产粮大县的大型农业基础设施，促进产粮大县经济社会全方面发展[16]。同时，明确并落实主销区的产粮责任，完善主销区对主产区的发展补偿机制，鼓励主销区企业到主产区投资，将有规模有实力的粮食企业吸引到农业资源优势突出的地区，提升主产区粮食生产技术装备和产业化水平。
最后，流通环节是平衡生产和需求的纽带，粮食产需的结构性矛盾需要完备的物流运输和贸易服务辅以解决，因此还需加强粮食物流体系建设，降低粮食流通成本，促进国内国外粮食市场资源互通，进而维持国内粮食产需平衡，保障粮食结构安全。
(三) 绿色：缓解资源环境压力，保障粮食质量安全
高质量绿色发展是以质量、效率、动力的变革为基础，以低碳、节能、环保为特征的高水平的经济发展模式[17]，从绿色的发展理念来看，粮食安全保障必须协调好发展与资源环境的关系，保证粮食生产的可持续性。为了消除资源短缺及生态环境问题给我国粮食质量安全带来的隐患，确保农作物种植环境良好及农产品安全可靠，应以科学的规划、高效的资源配置和先进的技术提高粮食产出率，以绿色的种植方式缓解资源和环境压力。
一方面，应完善农村土地管理制度，严守耕地红线，建设适应现代农业发展需求的永久性高标准农田，提升土地产出率，做到耕地资源面积和质量双重保障。具体而言，可落实最严格的耕地保护制度和节约用地制度，城乡建设用地增减挂钩要严格限定在试点范围内，农村宅基地和村庄整理后节约的土地仍属农民集体所有且用于农业生产。健全土地资源综合监管平台，强化耕地保护全流程监管，加强遥感监测，对主产区农田特别是永久性基本农田实行实时监测。加强对土地“占补平衡”的管理，建立保护补偿机制，耕地要实行先补后占，严格执行不得跨省区市进行“占补平衡”的政策，保证新补充耕地的质量，确保基本农田总量不减少、用途不改变、质量有提高。
另一方面，要加大生态保护力度，减少化肥农药的使用量，继续推动农业面源污染与土壤污染治理，实现现代农业绿色发展。首先，加强农业投入品的管理，严格限制农业化学投入品、地膜的使用。落实农药经营许可、限制使用农药定点经营等措施，实现对农药经营环节的有效监管，从源头上保障农产品质量安全。其次，化肥生产和降解的过程都会对环境产生恶劣影响，因此可采取休耕、轮耕等方式，保护土壤肥力，改善当前粮食增产高度依赖化肥农药的局面。进一步完善环境污染防治体系，在粮食种植过程中推动有机肥替代化肥，通过技术进步实现农药减量增效。最后，加强粮食与食品产业链源头的立法和监管，建立农产品质量追溯与处罚制度，从立法层面明确农产品生产、流通等各环节中的主体责任和质量安全监管责任。当产品质量出现问题时，完善的制度和机制能够快速有效地查询到出问题的原料或加工环节，必要时进行产品召回，并对责任主体采取有针对性的惩罚措施。
(四) 开放：防范粮食贸易风险，提升粮食产业竞争力
从开放的发展理念来看，我国需在“以我为主、立足国内”的基础上坚持对外开放，以完善的粮食产业链和强大的企业实力防范国际市场可能带来的风险，以确定性应对不确定性，积极参与全球农产品供应链治理，进而加强我国在国际粮食市场的话语权。
一方面，以“以我为主”为前提提升粮食产业竞争力，牢牢把握粮食的自主权，通过粮食产业高质量发展保障我国粮食安全。首先，粮食企业作为产业及市场发展的主要力量，应以价值提升为导向不断加强自身实力，通过合并中小企业扩大企业规模，汇聚更广泛的资源，提高产能利用率和经营效益。粮食上下游企业可进行合作，纵向延伸粮食产业链，进一步发挥大型企业的带动联合效应，将国内粮食生产、价格、流通、储存及产后服务等各个环节连在一起，形成一条更紧密更完整的产业链条。其次，政府应培育一批粮食领域龙头企业，在龙头企业形成的初期给予一定的扶持和帮助，丰富企业的融资渠道，后期通过不断完善产业体系的政策支撑和机制保障，为企业提供良好的发展环境。同时，鼓励企业自主创新，提高企业的创新意识和能力。最后，加强农户、企业及科研院所等多元主体间的沟通合作，积极推动以企业为主体的融合，推动以家庭经营为主体的融合。通过丰富的经营方式，如订单农业、产业园、产销一体化等加强企业与农户合作，这既有利于农民增收和企业利润提升，也有利于我国粮食产业的竞争力提高。
另一方面，以“适度进口”为手段不断拓宽国际市场，加强国际贸易话语权，与国内市场进行资源互补，共同提升粮食经济安全领域的保障能力。适度的进口可以给国内农业争取一定的保护空间，也有利于实现重要农产品供需平衡。因此，需在原有粮食贸易渠道的基础上，加强同“一带一路”沿线国家的合作，进一步丰富粮食进口渠道和粮食进口品种。政府应加快完善海外粮食物流体系建设，扶持大型粮商在世界主要粮仓和主产区建立港口码头、仓储物流设施，为企业成长并走向国际提供助力。企业自身也需积极主动学习国外大型粮食企业的经营模式、管理创新和产品技术等方面的先进知识和经验，与国内粮情发展相结合，通过标准化、品质化的种植加工，打造粮食本土品牌，进而形成具有中国特色的核心竞争力，提高在国际的知名度和市场占有率。
(五) 共享：提高粮食生产效益，加快农业现代化建设
从共享的发展理念来看，农民增收和优质劳动力引进不仅涉及粮食种植的经济效益问题，也涉及推进乡村振兴和促进城乡融合等社会问题。新时期内，需在乡村振兴战略和城乡协同发展的背景下思考提高农业整体效益的具体措施。为此，可通过构建新型粮食生产经营体系，提高粮食产前产后的服务水平等措施，调动不同主体的种粮积极性，进而形成粮食数量、质量与效益的有机统一。
一方面，受到传统粮食生产体系的影响，短期内我国依然是小农户小规模种植为主，而新型农业经营者将是未来粮食生产的主体。因此，既要健全面向小农户的农业社会化服务，如耕种及栽培技术指导、农业保险等多样化服务，提升小农户的组织化程度，做好小农户和现代农业发展的有机衔接工作；
又要加快土地流转，健全专业化农业机械服务机构，推进粮食产前产中产后服务体系建设，如大力推进代耕代种、统防统治、土地托管及粮食产后烘干等农业生产社会化服务，为新型农业经营者扩大种植规模提供便利。另一方面，规模经营是我国粮食高质量生产的主要路径，规模经营可以降低农业生产过程中种子、农药、施肥及人工与机械化的成本，保护农业生态环境，缓解生产成本的压力。然而只有粮食作物经济效益提升了，规模化经营非粮化的现象才会得到有效遏止，规模化经济效益的红利才能成为保障粮食安全的一部分。因此，需继续落实粮食补贴政策，拓宽农民增收渠道，稳定农民收益预期，维护好农民种粮利益和积极性，通过加快农业技术创新、优化粮食价格机制等措施，共同提高粮食生产经济效益。
从农村劳动力来看，除了加大培育新型农民和农机手的力度，提高其专业素养及专业技能之外，也应继续推进农业农村现代化建设，健全城乡融合发展体制机制。适度规模经营是农业现代化的必由之路，而土地集中需要劳动力的非农转移及土地产权的有效保障。为此可进一步完善农民入城后的配套政策保障，有效吸收农村剩余劳动力，转换为城市发展的新动力，进而在人口转移过程中逐渐形成更为稳定的劳动力流动。此外，通过高经济效益和高公共服务水平也可吸引高水平高质量的人才参与农业农村建设，为“十四五”时期粮食安全保障提供更多的助力。
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