李 奇 伟
(湖南师范大学 法学院，湖南 长沙 410081)
为实现核安全监管的独立性，需要“促进立法者、执法机关和许可证持有者对监管独立性概念以及实现独立决策应采取的政策措施形成共识。”[1]从全球范围看，在《核安全公约》《乏燃料管理安全和放射性废物管理安全联合公约》等国际公约以及国际原子能机构主持制定的一系列安全标准中都提到了一个重要概念——“有效独立性”(effective independence)。与一般理解的“独立性”内涵不同，核安全监管的有效独立性范畴蕴含着机构独立性、职能独立性和决策独立性等多重维度，并在适用时呈现出一定的弹性和包容性，将是构筑核安全监管独立性共识的重要基础。就我国而言，学界对何谓“独立性”，如何在各类主体间形成独立性共识，如何在监管实践中实现有效独立等问题尚未深入研究，一些认识也趋于偏狭。为了澄清这一问题，本文将着重分析阐释核安全监管有效独立性概念的实质内涵、适用原则，并基于有效独立性原则审视我国核安全监督管理体制的现状与问题，进而有针对性地提出完善建议。
在面对安全与发展价值权衡时，监管机构应当坚持安全优先原则，而核安全监管的独立性是确保安全的关键因素[2]96。应当指出的是，核安全监管的独立性不只是形式意义上的独立性，更应是实质意义上的独立性；
不只是法律独立性，而应是法律独立性和事实独立性的结合[3]。基于这样的视角，所谓核安全监督管理的独立性应当是有效独立性。它不仅要求在体制设置上实现监管机构与其他机构或实体的有效分离，也要求监管机构能够独立行使行政许可、审评、监督执法等关键职能，并确保监管机构在安全决策上有效独立。进言之，核安全监管的有效独立性原则对机构独立性、职能独立性和决策独立性提出了总体性要求。在这一要求中，保证机构独立性是组织基础，职能独立性是权责界限，而决策独立性是执行保障。三者相辅相成，内在协调统一。
(一)机构独立性
“对核安全监管机构的一个基本要求是与可能会不适当地影响监管决策的利益团体充分独立。”[4]具体来看，机构独立性主要体现在三个层面。首先，监管机构与上级机关之间应相对独立。“如果监管机构未经另一个组织的批准就无法进行安全判断或开展核设施许可，那么就将产生独立性和透明性问题。”[5]25一般认为，监管机构应有渠道直接向具有最广泛政治责任的官员进行报告[5]26。其次，监管机构与非监管职能的其他机构之间应保持相对独立，特别是监管机构与负责促进或发展核能和核技术利用的机构之间的分离更为重要[5]26。一些国家曾经为此对机构做过调整。例如，2012年，日本成立核监管局替代了原来的核工业安全局，并从经济、贸易和工业部转到环境省[2]95。再者，监管机构应有效独立于促进或反对核技术开发利用的利益集团，包括核设施营运者、产业协会、反核组织等。同时，“如果政府部门或政府机构本身就是运行经批准设施或开展经批准活动的受权方，监管机构必须与受权方分离并有效独立于受权方。”[6]此外，在延伸意义上，由于监管机构的决策在很大程度上依赖于外部咨询机构作出的专业判断，因此，外部咨询机构也应具备监管机构相似的独立性，以保证决策建立在科学、成熟技术和相关经验基础上。
当然，机构独立性并不是绝对的独立。首先，“监管机构不能在政府其他各方面绝对独立：就像其他政府组织一样，它必须在国家法律体系内并且在预算约束下运作。”[1]因此，要求监管机构与其他政府机构完全隔离是不现实的[2]99。其次，负责任的监管决策的作出需要政府机构与非政府机构良性互动。“政府负有让拥有合法并得到承认的利益各方参与其决策的最终责任。”[6]再者，机构独立并不意味着必须设置独立的委员会或者专门设置与其他机构完全分离的行政部门。“监管机构设在另一个组织的行政结构之中，或由另一个组织监督，并不意味着监管机构缺乏独立性。问题的关键是监管职能和决策是否存在必要的有效分开和独立性。”[5]25因此，从本质上看，监管机构所追求的独立性并不是“绝对独立性”，而是建立在有效决策基础上的相对独立性。
(二)职能独立性
除了在机构设置上保持独立性以外，独立行使职权也很重要。《核安全公约》规定：“每一缔约方应采取适当步骤确保将监管机构的职能与参与促进或利用核能的任何其他机构或组织的职能有效地分开。”①《乏燃料管理安全和放射性废物管理安全联合公约》指出，“每一缔约方应依照其立法和监管框架采取适当步骤，以确保在几个组织同时参与乏燃料或放射性废物管理和控制的情况下监管职能有效独立于其他职能。”②由此可见，监管职能的有效分开也是监管独立性的重要方面。
可以从三个方面理解监管职能的独立性。首先，监管职能的独立性主要指的是行使关键性职能的独立性。“监管的有效独立性并不要求由一个监管机构负责所有核安全管理事务，而只需要监管机构能够行使关键监管职能，而不会受到不适当的压力或约束。”[4]所谓关键职能主要指的是四类：制定规章制度、许可证审批(包括禁止无许可证的运行)、检查和评价、执行[5]26。有观点认为还应该加上另外两类：一是向公众、媒体、立法机关及其他利益相关者提供监管活动的信息；
一是展开国际合作[5]26。其次，监管职能的独立性要求避免职权冲突和矛盾。这就要求“不得赋予监管机构任何可能影响其履行监管设施和活动安全的职责或与该职责相冲突的其他职责”[6]。同时，“如果监管机构由不只一个主管部门组成，那么应该在法律上作出相应的安排，以确保监管职责得到明确划分与协调，避免任何疏忽或不必要的重复，以及防止对营运者或许可证持有者施加冲突性要求。”[5]23再者，监管机构在履行监管职能时不受任何无正当理由的干涉[4]，特别是来自促进或反对核技术开发利用的团体的干扰。“监管机构必须在保持有效独立性的情况下行使其职权，对具有显著辐射危险的任何设施或活动进行干预，而不管这样做可能使受权方承担怎样的代价”[6]。
(三)决策独立性
政府必须采取法律和组织上的措施以确保监管机构在安全相关决策上有效独立[6]。这种决策独立性呈现出以下四个方面的特征：首先，不受不必要的外部因素的影响，但存在与被许可人、独立专家、公众进行对话磋商的适当机制；
其次，在科学、可靠技术以及相关经验的基础上做出决定，并对决定依据进行明确解释；
再者，与明确的安全目标、法律技术标准相关的一致性和可预测性。最后，保持决策的透明度和可追溯性[1]。
显然，决策独立性概念具有丰富的内涵。它除了强调决策时排除外部干扰以外，还涉及决策能力、决策程序、决策过程规范等内容。在决策能力方面，监管机构应该具备不依赖于被许可人和其他利益相关者的监管能力和专业知识。“一个需要做出复杂技术判定的组织必须拥有能够做出这种判定或评价的专家人员。如果监管机构完全依赖于他人的评价，它的独立性可能受到损害。”[5]25为了满足这一要求，需要实施长期的人力资源管理计划、建立良好协作的咨询服务关系以提升决策的科学性、合理性。在决策程序方面，需要建立核安全监管决策的程序要求，包括明确监管决策目标、保证信息完整性、保持文件记载、持续开展监管绩效审计和评价等[1]。同时，还需要设置争议程序。“国家法律体系应当设置包括通过行政体系或者通过司法部门处理申诉的程序，使人们认为监管判定不会因外部原因而被随意颠倒。”[5]25在决策过程规范上，应着重强调决策透明度和可追溯性。对于管理者而言，可追溯性有利于调查事故原因、审查和审核监管绩效；
对于公众而言，可追溯性可以增加信赖，消除对独立性干扰的担忧[1]。因此，在设计核安全决策机制时应融入适度的信息公开、公众参与规定，并在管理的各环节提出信息管理要求，实现决策的可追溯。
经过这些年的发展，我国已经逐步建立起一套适合我国国情并与国际接轨的核与辐射安全监督管理体制③。根据《中国的核安全》白皮书，我国正建立健全“三位一体”的监管机构，实行核安全、辐射安全和辐射环境管理的统一独立监管，建立了总部机关、地区监督站、技术支持单位“三位一体”的核安全监管组织体系[7]。从有效独立性视角看，我国核安全监督管理体制在机构独立性、职能独立性和决策独立性等方面都呈现出一定特点，也存在一些不足。
(一)机构独立性
经过这些年的发展，我国在核安全监管机构设置方面已经具备相当程度的独立性。首先，在纵向层面，主要的监管部门生态环境部与国家核安全局是一体的。生态环境部“对外保留国家核安全局牌子”④，两者没有职能冲突，并保持相对通畅的向上汇报渠道。其次，在横向层面，生态环境部(国家核安全局)与核工业主管部门、能源主管部门之间保持了相对独立。1998年，国家核安全局整体并入原国家环境保护总局。2017年《核安全法》明确规定国务院核安全监督管理部门负责核安全的监督管理⑤。这些都说明作为主要的核安全监管机构——生态环境部(国家核安全局)与负责促进或发展核能和核技术利用的机构之间进行了有效分离[2]124。再者，在监管机构与核设施营运者之间也保持了相对独立。生态环境部(国家核安全局)并未作为被许可方参与经营，生态环境部(国家核安全局)与三大国有核电集团——国家核电技术公司、中国广核集团有限公司和中国核工业集团公司之间是监管与被监管关系。
当然，从存在问题的角度看，我国核安全监管机构的独立性也面临一些挑战。一方面，由于核安全监管机构设在另一组织体系内，因此可能会在一定程度上产生人事管理受限和资源挤占问题。国际原子能机构曾经指出，“环境保护部(国家核安全局)与环境保护部其他部门在综合管理支持方面共享资源，比如行政系统与人事管理、计划与财务支持等，这在一定程度上限制了环境保护部(国家核安全局)的灵活度”[6]。另一方面，外部技术支持单位也应具备监管机构相似的独立性。上海核安全审评中心、北京核安全审评中心、苏州核安全中心、中机生产力促进中心等都属于外部技术支持机构。如何避免技术支持服务过程中的利益冲突是一个值得关注的问题。
(二)职能独立性
在核安全监管方面，我国已经逐步形成了统一监管与分级、分部门监管相结合的管理体制，依法明确了生态环境部(国家核安全局)、国家发展改革委员会(能源局)、工业和信息化部(国防科技工业局)等主要管理部门的职责分工。当然，现有体制在职能独立性上仍然存在一些问题，主要体现在两个方面。一方面，在关键职能行使上，生态环境部(国家核安全局)作为对全国民用核设施和核技术利用实施统一、独立监管的部门③，虽然拥有制定部委规章和安全标准、许可证审批、检查评价、强制执行、信息公开等权力，但其不负责核设施退役、放射性废物处置场所选址、放射性废物管理、核事故应急管理等工作，在与国际组织协调上也不占据主导地位，这种职责分工在一定程度上限制了生态环境部(国家核安全局)的监管权力[2]127。另一方面，监管部门之间存在职能重叠、空白和冲突[8]19。首先，在一些管理事项上存在重复审批情形。例如，依据《核材料管制条例》的规定，核材料许可证的申请需要经过申请单位上级领导部门的审核批准、生态环境部(国家核安全局)或工业和信息化部(国防科技工业局)核准、国家发展改革委员会(能源局)颁发等多重环节⑥。其次，一些管理规定存在冲突。例如，生态环境部(国家核安全局)和国家卫健委都对职业照射剂量制定了调查水平，但两者采用的基础方法不同从而容易导致监督执法方面的冲突[8]17。再者，在一些管理事项上部门间协调不足。例如，涉及核安全问题，生态环境部(国家核安全局)是主要监督部门，涉及辐射防护问题，则主要由国家卫健委负责。这两个领域之间的协调比较薄弱，缺乏系统性制度安排[8]17。
(三)决策独立性
在决策独立性方面，近年来我国通过加强人力资源管理、提供持续资金支持等措施已经取得一定进展，但即使如此还是存在一些不足。首先，在能力建设方面，核安全监管能力仍有待进一步加强。例如，在核安全设备质量保证、辐射监测、核事故应急等技术领域尚存不足[8]31。从人力资源看，随着短期内新进人员的大量增加⑦，员工的专业能力、职业操守等方面在未经过系统培训的情况下是否能够较好地适应工作任务仍然是个问题。同时，在薪资待遇、晋升政策、职业发展政策等方面也缺乏长期稳定的人力资源管理计划。其次，在决策程序方面，仍有待进一步规范。在核安全监管机构内部，由于综合管理体系尚未有效建立，一些关涉行政许可、审查评价、监督检查以及提供技术支持服务的程序还没有完全成文；
一些情况下即使有程序规定也只是通用程序，没有专门针对特定设施和活动[8]39。再者，在决策过程方面，决策透明度和可追溯性仍有待加强。从透明度方面看，虽然我国在公众沟通方面采取了大量措施，制定了信息公开管理办法、公众沟通工作方案，开展了“公众开放日”活动和沟通试点项目[9]50，但从有效沟通角度看还是存在一些不足。例如，信息公开质量有待提升，核安全知识科学普及程度低；
信息公开和公众参与主要发生在项目审评阶段，特别是环境影响评价过程中，其他环节缺乏相应规定；
参与形式有限，组织化的参与较少；
地方层面政府与公众之间举行定期会议的机制未形成[8]36。从可追溯性方面看，生态环境部(国家核安全局)已经建设起国家核技术利用辐射安全管理系统数据库，但一些重要机构，如国家卫健委、公安部等监管部门还未被授权纳入该系统[9]48。最后，在决策绩效评价上，定期举行的质量审核和评估机制尚未有效建立，也缺乏第三方独立评估机制，相关审查评价结果以及监管机构的回应并没有在社会上公开[1]。
基于有效独立性原则，我国核安全监督管理体制在未来将如何构建完善？回答这一问题，需要从机构独立性、职能独立性、决策独立性等方面展开进一步的思考和探索，针对机构设置、职能整合、部门间协调、监管决策程序规范等方面作出具体规划和设计，推动我国核安全监督管理体制的健全完善。
(一)设立由部委管理相对独立的国家核安全局
机构独立性是核安全监管独立性的组织基础。就我国而言，在核安全机构设置方面主要存在三种可能的改革路径：一是在生态环境部内设置由部委管理的国家局；
二是将国家核安全局设置为国务院直属机构或者成为独立部委；
三是设置专门的独立委员会直接对全国人大负责并报告工作[10]。其中，现实可行的方案应当是第一种，即将国家核安全局转变为部委管理的国家局。这样的改变较大程度上保留了现有管理体制，减少了改革成本，同时，也有助于进一步明确国家核安全局的机构定位，在体系内增强其独立性。具体来看，未来应进一步明确两个问题：一是借助机构改革契机提出将国家核安全局设置为部委管理国家局的改革方案。可以比照国家能源局由国家发展和改革委员会管理、国家国防科技工业局由工业和信息化部管理的方式，规定国家核安全局由国家生态环境部管理，为副部级单位；
一是在未来机构改革文件中明确国家核安全局与生态环境部之间的职责关系。从可资借鉴的部委管理国家局和部委职责关系看，主要存在两种情况：一是建议审定关系，即就管理事项由部委管理国家局提出建议再报部委审定；
一是指导关系，即部委指导，部委管理国家局组织实施⑧。为确保机构有效独立，国家核安全局与生态环境部之间的职责关系应当定位为后者——指导关系，主要由国家核安全局组织实施，生态环境部进行工作指导。
(二)整合核安全监管核心职能并形成部门间监管协调机制
关键职能的独立行使与监管部门间的有效协调是保障职能独立性的重要方面。为此，需要在法律层面进行制度安排，“以确保明确定义和协调监管职责和职能，避免任何遗漏或不必要的重复，并防止对营运者和许可证持有者提出相冲突的要求。”[11]一方面，应对核安全监管核心职能进行整合。首先，在职权范围上，生态环境部(国家核安全局)除了审批、检查、强制执行等职权以外，还应适当扩张参与国际合作的职权。“国家核安全局应有自己的渠道与国际原子能机构进行沟通互动”[8]25，应规定由国家核安全局“负责核与辐射安全相关国际公约的国内履约”③，国家原子能机构负责核安保和核保障相关国际公约的国内履约。其次，在管理对象上，生态环境部(国家核安全局)的职责范围应涵盖管辖范围内各类型的乏燃料和放射性废物；
再者，从管理过程角度看，核安全监管涉及核设施选址、设计建造、调试运行、关闭退役等全过程，因此，关闭、退役核设施的安全监管也应该由生态环境部(国家核安全局)负责。
另一方面，应强化不同监管部门间安全职责的协调。对于监管职能重叠、空白和冲突问题[8]19，可以通过立法进一步明确部门职责或者通过部门间协议、跨部门协调等方式予以清晰化。例如，应在《放射性污染防治法》《核安全法》修订时进一步明确统管部门与分管部门之间关系、清晰表述各部门职责、根据机构改革情况及时修改法律文本中对原有机构名称的表述，减少“有关部门”“指定的部门”等模糊语词的使用频次[2]135。又如，应逐步建立监管部门间协调机制。在这方面，现在已经采取了一些措施。2016年，原环境保护部(国家核安全局)和原国家卫生和计划生育委员会召开会议，就建立更有效的协调机制达成了共识[9]27。未来，应继续沿着这一方向推动建立稳定的部门间信息共享、经验交流机制，在时机成熟时通过签订部门间协议、组织跨部门协调会议等方式构建核安全监管协调长效机制。
(三)建设完善核安全监管技术支持体系和人力资源管理体系
“如果监管机构无法确保其决策基于科学、成熟技术和相关经验作出，那么这样的决策就很容易受到不必要的外部因素的影响。”[1]为了避免这种情况的出现，应从技术能力提升和人力资源建设两方面着手予以改进。一方面，应进一步健全核安全监管技术支持体系。我国《核安全与放射性污染防治“十三五”规划及2025年远景目标》已经要求推进核安全监管能力建设工程，包括新建6个国家核与辐射安全监管技术研发基地，推进4项共用配套设施等③。未来，在更长远的规划中应该继续突出核安全监管能力建设，将建设重点放在技术审查能力建设、辐射环境监测网络建设、事故应急保障能力建设、大型科研实验平台和实验室建设等方面从而整体提升核安全监管的软硬实力[12]。另一方面，应健全完善人力资源管理体系，包括建设相对独立的人事管理编制体系，实施长期人力资源管理计划，稳步提升员工工资待遇，明确界定管理职位甄选和晋升程序，建立有效的能力考核程序，建立丰富多样而又具备实效的员工能力发展计划等。
(四)健全对外部技术支持进行利益冲突审查的相应机制
一旦监管机构在技术领域不能完全自足，法律就应当使其能够从外部寻求建议或支持，并“做出相应安排以保证监管机构与为其提供建议和服务的这些机构之间没有利益上的冲突”[8]33。就我国而言，健全利益冲突审查机制应注重以下几点：首先，外部技术支持机构应有效独立于核设施营运主体，包括负责核设施设计、建造、运行、退役等活动的单位。其次，在技术服务合同中规定回避条款。在委托合同中明确规定，承担外部技术支持服务、参与审评的人员不得参与其他可能导致利益冲突的工作，存在可能利益冲突的人员应当依法回避[9]46。再者，加强对利益冲突问题的定期审查。中华人民共和国审计署、生态环境部(国家核安全局)应当建立内外部定期审查规则，明确审查范围和程序，“国家核安全局还应定期评估技术支持单位的分包方存在利益冲突的可能性”[8]33。
(五)构建全过程透明、可追溯的核安全监管决策程序
首先，在生态环境部(国家核安全局)内部，应建立执行、评估和改进自身的综合管理体系。这一体系应当将核安全监管机构履行其关键职能，如行政许可、审查评价、监督检查时的基本程序以成文规范的形式固定下来，针对特定核设施设置专门的管理程序，并强化核安全监管配套文件的制修订以及与管理体系手册的对接[13]。其次，健全核安全监管决策绩效评价机制。应进一步规范监管体系内半年和年度自我评价报告的内容和格式，对标国际原子能机构绩效评价标准对考核内容进行细化；
加强系统内的管理评审，定期开展管理体系监查[12]，针对监查过程中发现的问题进行系统分析、提出解决方案；
适时引入社会第三方评估，并将评估结果向社会公布。再者，加强决策过程的透明度和可追溯性。应当参照生态环境部《环境影响评价公众参与办法》制定《核能利用活动公众参与办法》[14]，保障公众知情权、参与权、表达权和监督权；
依循公正、公平、合法、便民的原则及时、准确地公开政府信息⑨，规定核电企业信息公开义务，并加强核安全知识科学普及与教育；
扩展公众参与范围，在核设施选址、设计建造、调试运行、关闭退役等各阶段设置公众参与环节；
鼓励环保公益组织、其他社会团体依法参与，建立政府、核电企业与社区的有效沟通机制，并积极回应公众诉求。此外，还应该加强信息管理，做好跟踪记录以确保信息完整性，并在监管部门间建立有效的信息共享机制。
注释：
①参见《核安全公约》第8条。
②参见《乏燃料管理安全和放射性废物管理安全联合公约》第20条。
③参见生态环境部《中国核与辐射安全管理体系总论》。
④参见《国务院关于机构设置的通知》(国发[2018]6号)。
⑤参见《中华人民共和国核安全法》第6条。
⑥参见《核材料管制条例》第10条。
⑦2010年以来，生态环境部(国家核安全局)的监管人员增加到1000多人。参见国际原子能机构编，《国际原子能机构关于中国核与辐射安全监管综合跟踪评估报告》，中国环境科学出版社2018年版，第42页。
⑧参见国务院办公厅发布的《国家能源局主要职责内设机构和人员编制规定》。
⑨参见《政府信息公开条例》。
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