姜文来，姜赛男，刘洋*
农业用水管理三个关键问题探讨
姜文来1，姜赛男2，刘洋1*
（1.中国农业科学院 农业资源与农业区划研究所，北京 100081；
2.辽宁省凌源市区划办，辽宁 凌源 122509）
【目的】对农业用水管理中农业用水计量、农业水价和农业用水自治关键问题进行阐释，促进农业用水管理水平的提升。【方法】采用文献及现场调研方法，开展农业用水计量、农业水价和农业用水自治关键问题分析，阐述对其认识。【结果】农业用水计量、农业水价和农业用水自治影响农业用水持续利用和管理水平。【结论】农业用水计量要因地制宜采用多种计量手段，农业水价不要附加过多功能，要逐步回归到维护水利工程持续运转功能，充分利用好农业用水自治是提升农业用水“最后一公里”管理的重要手段。
农业用水；
管理；
水价；
自治；
计量
农业用水可持续高效利用事关我国乡村振兴战略实施，事关农业现代化实现，事关我国经济社会可持续发展。科学的农业用水配置与管理是保障农业用水可持续高效利用的基础。党的十八大以来，在习近平“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的新时代治水思路指导下，我国农业用水管理也取得了新成就[1-2]。2020年，全国农业用水总量3 612.4亿m3，占总用水量的62.1%，农田灌溉水有效利用系数0.565，农业用水总量比2012年减少290.1亿m3，占比降低1.46%，有效利用系数提高0.049。我国农业用水效率虽然有了很大提升，但同国外发达国家0.7～0.8相比，降低19.3%～29.4%，提高农业用水效率还有进一步提升的空间。提升农业用水效率重要的是加强农业用水管理[3]。
农业用水管理包含宏观和微观管理。我国农业用水管理虽然取得了积极进展，但仍有不少问题困扰我们，从目前实践来看，农业用水计量、农业水价和农业用水自治等3个微观管理问题较为关键，本文分别针对此问题展开探讨，提出对策建议。
农业用水计量就是定量明确农业用水水量，它是控制农业用水定量使用和农业用水收费的基础。从理论上讲，精确计量农业用水量最科学，计量结果也最容易被用水户认可。但在实践方面，由于精确的科学计量涉及计量器具投入、维护等多方面的挑战，精确计量推广还面临着一系列困难。
纵观我国农业用水计量现实，农业用水计量主要存在以下5个问题[4-9]。①农业用水计量设施率偏低，总体来看，我国大型灌区农业用水计量较高，中型灌区次之，小型灌区最差，以宁夏中型灌区为例，2020年宁夏37处中型灌区斗口以上分水口有5 276个，已建计量设施的分水口有1 297个，计量率24.6%，这是我国中型灌区农业用水计量的缩影。②农业用水计量精确度参差不齐，既有现代高精度的计量仪器，也有传统的计量设施，目前传统的计量设施占大多数，现代计量设施正在逐步推广，农业用水计量精确度存在很大差异。③农业用水计量智慧化不高，此问题在灌区中普遍存在。由于传统的农业用水计量设施占多数，计量数据无法实时传输，需要人工抄表，在人力资本逐步提高的背景下，人力资本不得不纳入农业用水计量范畴。④农业用水户对计量结果接受程度存在差异。对于高精度计量设施的结果用户普遍认可，对于传统的农业用水计量结果虽然不十分认可但能接受，毕竟实现了农业用水定量，比喝“大锅水”前进了一步。⑤农业用水计量设施维护费用不足，农业用水计量安装后良好运行是非常重要的，但目前存在安装有钱、维护经费欠缺情况，农业用水计量设施随着时间推移出现老化难以为继现象，值得高度重视。
目前，我国灌区采用的农业用水计量器具主要有：①智慧型现代计量设施，如采用IC卡取水、水电双计量、电磁流量计或超声波流量计、远程通信等现代技术农业用水计量，该技术先进、计量精确、智能化高，但成本较高，维护需要专业人员。②传统的水表等计量设施，采用传统的水表进行计量，计量准确，安装水表需要一定成本，不定时维护保障水表正常运转。③量水堰，即设在渠道、水槽中用以量测水流流量的溢流堰，该量水方式使用年代较早，具有制造简单、装设容易、造价较低、维护方便的特点。④间接折算计量，如“以电折水”，通过用电数量折算农业用水量。该方法免去安装水表的费用，但受水位、流量等因素影响较大，需要进行校正。此外还存在“以时计水”，通过计时推算出水量，需要进行校正。
根据我国农业用水计量现实，结合我国社会经济发展不平衡的现状，以及现代农业发展的需求，未来我国农业用水计量应该采取多措并举途径，以农业用水得到计量为目标，先进量水技术和传统量水技术并行，因地制宜推行适合本地地情的量水技术，切忌“一刀切”。对于各类示范区，可以使用智慧型现代计量设施，充分发挥其示范引导作用，让农业用水户看到农业用水计量未来。对于经济发达地区，特别是农业用水大户，在农业用水户可承受范围内，可适当推行智慧型现代农业用水计量设施。
对于井灌区或者提水灌区，采取“以电折水”等间接计量农业用水是适宜的，方法简单，用水户不需要更多的额外投入。相关部门要做好折算系数工作，折算系数越可靠，折算的精确度越高。
除上述2种类型外，大部分灌区采用水表、量水堰等计量方式，这种方式是我国农业用水计量最多的量水方式，先进的计量方式可因地制宜推进，也可以随着现代智慧灌区、高标准农田建设推进开展，但一定要注意尊重农民意愿，考虑综合效益和成本。
农业水价在农业用水配置和管理中具有重要地位，它是维护农田水利工程持续运行的基础，国家高度重视，对农业水价改革已经持续近40年。1985年7月22日，国务院发布了《水利工程水费核订、计收和管理办法》，其中第四条规定：“水费标准应在核算供水成本的基础上，根据国家经济政策和当地水资源状况，对各类用水分别核定。供水成本包括工程的运行管理费、大修理费和折旧费以及其他按规定应计入成本的费用。折旧率和大修理费率以及其他应计入成本的费用由水利电力部商财政部另行规定。”第五条规定：“各类用水水费标准的核定：农业水费。粮食作物按供水成本核定水费标准；
经济作物可略高于供水成本。农业水费所依据的供水成本内，不包括农民投劳折资部分的固定资产折旧。”但这个目标到现在也没有达成。
2003年7月3日，国家发展和改革委员会与水利部联合制定了《水利工程供水价格管理办法》，该办法第十条规定：“农业用水是指由水利工程直接供应的粮食作物、经济作物用水和水产养殖用水，农业用水价格按补偿供水生产成本、费用的原则核定，不计利润和税金。”第四条规定：“供水生产成本是指正常供水生产过程中发生的直接工资、直接材料费、其他直接支出以及固定资产折旧费、修理费、水资源费等制造费用。供水生产费用是指为组织和管理供水生产经营而发生的合理销售费用、管理费用和财务费用。”本办法又将固定资产折旧费等纳入供水成本，农业水价达到成本更加困难。
2016年1月21日，为建立健全农业水价形成机制，促进农业节水和农业可持续发展，国务院办公厅印发并实施了《关于推进农业水价综合改革的意见》，提出了建立健全农业水价形成机制，包括分级制定农业水价、探索实行分类水价和逐步推行分档水价。建立精准补贴和节水奖励机制，包括建立农业用水精准补贴机制、建立节水奖励机制和多渠道筹集精准补贴和节水奖励资金。目前该意见正在全国实施。从总的情况来看，推进尚算顺利，但推进速度不平衡，完全实现目标还任重道远，需要很大的努力。
从我国农业水价改革历程来看，农业水价一直是国家高度重视的问题，并且一直积极努力着。由于农业的特殊性，受到多重因素的影响，农业水价的改革一直步履维艰，农业水价达到成本多年未有实现。一方面说明农业水价改革难度大，另一方面说明我们对农业水价的认识尚未完全达到符合现实的要求，进一步充分认识农业水价的功能、地位和作用十分必要。
目前我国农业水价存在不少问题，其中最重要的包括[10-12]：①农业水价低于成本。灌区水价达到全成本很少，达到运行维护成本的也不高，初步统计表明，我国大中型灌区终端水价在0.01～1.5元/m3，运行维护成本达标率不足50%。②农业水价改革难度依然很大[4-5]。目前农业生产中各种补贴较多，农业水费是唯一的资源收费项目，取消农业水费的声音一直存在，特别是我国南方地区由于水资源相对丰富，收农业水费更增加了难度。③粮食主产区农业水价改革进度滞后。我国农业水价改革进程发展不平衡，从整体情况来看，非粮食主产区快于粮食主产区，主要原因是粮食主产区改革任务重、投入需求大、负担能力弱，这是我们必须关注的现实问题。④对农业水价认识尚存在偏差。有相当一部分人认为农业水价是调整农业供求关系的重要手段，提高农业水价有利于农业节水。从理论上说这种说法是正确的，但从实践的角度来看，农业水价功能首先是满足农业水利工程再生产，维护水利工程正常运行。
对于农业水价，作者有以下几点认识。一是农业水价改革势在必行，要迎难而上。农业水价改革难度很大，阻力不小，但我们不能退缩，要积极挺进。面对农业水价改革存在的难题，要精准识别，精准解决，采取各个突破的战术，实现整体突破。二是将达到运营维护成本作为近期农业水价改革的目标。从我国农业水价演变历程来看，农业水价达到全成本难度很大，经过努力实现运行维护成本还是有可能实现的。我们应该从现实出发制定农业水价改革目标，不要好高骛远，不切实际。三是回归农业水价基本功能。农业水价功能是多样的，目前以维护农田水利工程正常再生产为主功能，将其对调节农业用水供需、提高节水效率等功能向后排。四是对粮食主产区农业水价改革提供特殊政策，国家进一步加大粮食主产区农业水价支持力度，制订特殊的支持政策。
所谓的农业用水自治，是指在一定条件下用户对农业用水自行管理，包括如何用水、如何管理、如何交易等与用水有关的诸多权力。
农业用水自治是农业用水管理重要组成部分，它是农业用水管理的末梢，对提高农业用水效率至关重要。提倡农业用水自治不仅能充分调动用户管理水的积极性，增强用水户责任感和义务感，也能将政府从繁琐的“最后一公里”农业用水管理中解脱出来，将更多的精力放在宏观管理上，同时在一定程度上减少政府和农民之间的矛盾，各自发挥自己的特长，形成合力将农业用水管理好。
目前，我国农业用水“最后一公里”管理上存在不少问题，其中最重要的是用水户对农业用水的管理积极性不高，没有充分调动用水户的积极性，政府管理农业用水痕迹明显，出现了用水的对管理不积极，供水户或者政府更加积极的不合理现象。这种“管理倒挂”的现象是不健康的，一方面加重了政府的负担，另一方面规避了用水户的责任。
纵观我国农业用水“最后一公里”的历史，管理主要靠用水户自我管理，政府的作用是通过协助的方式来进行，乡规民约发挥了更重要的调节作用，即便出现用水纠纷，一般也是通过有威望的“乡绅”等多种措施调节来完成，用水户自我管理长期占主导地位，古代农业用水管理实践证明是一种行之有效的管理方式，我们应该积极总结经验，将其借鉴到现代化农业建设上来。观察国外农业用水“最后一公里”管理，农业用水自治的作用也发挥了很大作用，如西班牙巴伦西亚水法庭被称为灌溉者自治法庭，该法庭成立于公元960年，是欧洲最早的、最重要的民间司法机构[13]，对调节农业用水矛盾发挥了重要作用，深受用水户欢迎。
我们要充分发挥用户农业用水自治的作用[14-15]。一是从战略高度认识农业用水自治重要性。农业用水自治是提升农业用水效率的重要手段，是农业用水管理不可分割的重要组成部分，有益于保障农业用水安全。二是因地制宜推动农业用水自治。我国已经建立了众多的农民用水协会，一部分运转良好，也有相当一部分几乎处于瘫痪状态，要充分发挥已建农民用水协会组织，创造条件让其发挥作用，通过该组织逐步实现农业用水自治。三是为农业用水自治创造条件，包括加强农业用水自治理论研究，将农业用水自治建立在坚实的理论支撑之上；
完善农业用水自治法规，通过法规规范农业用水自治；
完善农田基础设施建设，为农业用水自治奠定坚实的基础设施支撑等。
1）推进农业用水计量势在必行，但要因地制宜推进，对于各类示范区，充分利用智慧型现代计量设施发挥其示范作用，“以电折水”等间接量水方式可以在井灌区或者提水灌区推行，采用水表、量水堰等将是我国目前重要的计量方式。
2）农业水价改革需要继续推动，农业水价达到运行维护成本是目前努力实现的目标，农业水价功能目前重点回归到维护农田水利工程正常再生产、维护农田水利健康上，对于粮食主产区农业水价应制订特殊的支持政策。
3）要充分发挥用户农业用水自治作用，事关保障农业用水安全和利用效率的提升，要积极创造条件，发挥农民用水协会的作用逐渐实现农业用水自治，国家要为农业用水自治积极创造条件。
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Three Key Issues in Agricultural Water Management
JIANG Wenlai1, JIANG Sainan2, LIU Yang1*
(1. Institute of Agricultural Resources and Regional Planning, Chinese Academy of Agricultural Sciences, Beijing 100081, China; 2. Agricultural Regional Planning Office of Lingyuan City, Liaoning Province, Lingyuan 122500, China)
【Objective】The aim of this paper is to analyze the three key issues in agricultural water management, which include agricultural water metering system, agricultural water price, and agricultural water autonomy, in attempts to improve agricultural water management.【Method】Using literature survey and on-site investigation, we analyzed the three key issues in agricultural water management and elaborated their understanding.【Result】The three issues have an important impact on agricultural water management and affect sustainable utilization and management of agricultural water.【Conclusion】The measurement of agricultural water use should consider local conditions. The agricultural water price should not consider other factors and functions, but gradually return to the function of maintaining the sustainable operation of water conservancy projects. Making full use of agricultural water autonomy is important to improve the management of agricultural water.
agricultural water use; management; water price; autonomy; measure
姜文来, 姜赛男, 刘洋. 农业用水管理三个关键问题探讨[J]. 灌溉排水学报, 2022, 41(8): 9-12.
JIANG Wenlai, JIANG Sainan, LIU Yang. Three Key Issues in Agricultural Water Management[J]. Journal of Irrigation and Drainage, 2022, 41(8): 9-12.
2021-12-03
国家科技基础性工作专项（2021xjkk02003）；
国家社科基金重大项目（21ZDA056）；
中央级公益性科研院所基本科研业务费专项（1610132021013）
姜文来（1964-），男。研究员，主要从事水资源管理、农业区域发展和生态环境研究。E-mail: jiangwenlai@caas.cn
刘洋（1984-），男。副研究员，主要从事农村区域发展研究。E-mail: liuyang@caas.cn
1672 -3317（2022）08 - 0009 - 04
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10.13522/j.cnki.ggps.2021597
责任编辑：白芳芳
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