潘松艳
（重庆工商职业学院 审计处，重庆 400052）
在经济下行压力较大、大规模减税降费的大背景下，如何提高政府资金的使用效益成为大家所关注的焦点。花钱必问效、无效必问责的绩效评价理念正在不断融入到预算管理的过程中。重庆市教委在2021年教育财务工作要点中也提出要全面实施绩效管理。项目支出绩效目标和资金预算同步下达和公开，绩效审核不达标的，不仅将影响预算安排，而且相关负责人还会被问责。笔者认为，高职院校建立专业建设项目绩效评价的核心在于构建一套科学合理的专业建设项目绩效评价指标体系。
高职院校项目支出是指为完成特定工作任务和事业发展目标而发生的支出，是相对基本支出而言的，主要包括基本建设、维修改造、师资培养、专业建设等方面，是高职院校改善办学条件、提高教学质量、实现战略发展的重要途径。高职院校要想实现更快更好的发展，必须合理有效地利用项目资金，重视项目预算绩效管理［1］。
从19 世纪80 年代中期到现在，我国高校专业建设项目绩效评价经历了不同的发展历史时期。从最开始的政府政策推动到进行实践性高校评价，再经过理论和实践的反思，逐渐形成了较为系统的高校评价理论基础，但不足的是缺乏一套专门的适合高校专业建设项目支出绩效评价指标体系。
（一）国外研究现状
通过查阅国外在绩效评价方面的研究资料，笔者发现国外学者主要对以下几方面有深入研究：对预算与绩效的基础内涵的探究、对预算绩效评价的研究、对绩效预算改革的研究和对绩效评价方法的研究。其中，对绩效评价方法的研究，David Nor⁃ton与Robert Kaplan发明了平衡计分卡，一经问世便在多个企业实施的过程中取得显著效果，随后被政府应用到了财政绩效管理之中，其从财务、内部管理、创新和学习的四个管理维度出发，能科学地评估绩效工作的目标、过程和结果，这是政府财政绩效评价的一次突破。项目评价分级工具（PART）于2004 年正式应用于美国政府的绩效管理，其指出绩效预算是政府实施决策的重要前提，围绕目标设计、项目管理、策略规划和项目结果这些来评价，且为项目预算决策提供客观根据。国外针对财政专项支出绩效评价所采用的研究方法中比较常见的是随机前沿分析法和综合视觉管理法，这在一定程度上推动了绩效管理模式的改革。
综上所述，虽然从文献上看，国外的研究者对预算绩效评价理论体系已有了深入探讨，对政府实践也形成了案例库，但国外预算绩效评价体系是建立在西方政治经济体制和社会文化基础之上的，他们更多地关注评价工具属性的研究。所以，我们要在借鉴国外绩效评价工具和方法的基础上，探索出适合我国社会主义制度的高职院校项目支出绩效管理机制和评价方法。
（二）国内研究现状的分析
新时期，随着国家对预算绩效管理的要求越来越高，高职院校应把握这一契机，根据高职院校自身的管理特点，构建一套适合高职院校专业建设项目的资金绩效评价体系，管好用好财政资金，把钱用到刀刃上，花出效益来，从而推动学校高质量发展，深入推动财政预算绩效管改革，同时也能进一步丰富专业建设项目资金绩效评价在高职院校应用的理论成果。
笔者通过梳理国内绩效评价方面的文献，发现目前国内预算绩效管理的研究集中于以下几个方面：一是对国外绩效预算管理机制研究的经验进行总结分析；
二是对国内预算绩效管理从理论层面进行研究；
三是对预算绩效评价具体的操作技术进行研究；
四是对预算绩效管理改革制约因素的探究。针对高校绩效评价管理方面的研究，学者们更多是从学校或二级学院的整体视角来看，并结合案例来分析。例如：王一冰（2014 年）将陕西省10 所高职院校作为整体，仅从财务角度进行绩效实证对比分析研究［2］；
张男星等（2015年）以高校为整体进行绩效评价的理论研究［3］；
宋希亮（2019年）以二级学院为单位，对平衡计分卡在绩效管理中的应用进行了分析［4］；
郑海军（2020年）对高职院校项目支出的绩效管理进行了探究［1］；
王薇（2020年）对行政事业单位财政项目支出的绩效评价进行了研究［5］。由此可见，对高校项目资金绩效评价的研究也仅仅以理论探讨为主。
本文主要以2020 年财政部印发的项目支出绩效评价管理办法为指导，针对师资培养、专业建设、高校“双一流”建设等专项资金项目，以项目为视角进行资金绩效评价案例研究。同时，根据最新政策文件，明确了项目资金绩效评价的对象、组织管理实施流程等共同属性，有针对性地探究适合高职院校特定行业的专业建设项目资金绩效评价指标体系。
高职院校项目按照项目资金用途主要分为现代学徒制试点建设项目（包括广播影视节目制作、数字媒体艺术设计、建筑室内设计）、实训室建设项目、学生资助资金项目、高职教育双基地建设项目、职业教育校企合作示范项目等。高职院校项目支出绩效最关键的环节是构建科学、合理的绩效评价指标体系。高校专业建设项目开展过程中涉及各个二级学院（部门）各学科、各类资产，其本身的复杂性决定了那种试图通过“一刀切”的方式设计一套通用的绩效评价指标体系是不现实的。因此，建立分类别和分层次的专业建设项目资金绩效评价的指标体系设计非常有必要，也是具有可操作性的。建立指标体系应当考虑如下原则：
（一）客观公正性
建立符合高职院校以培养人才为中心的科学评价体系，反映事物之间的内在联系。指标设置应以通用绩效评价为基础，根据实际情况在明细指标中加以调整，保持指标的一致性，不得随意加上主观判断。同时，让校企合作企业方参与到绩效评价中，真实反馈绩效数据。
（二）可行性
高职院校项目众多，应按照重要性原则以学校重点工作为导向进行选取。同时，指标选取的明细应尽量简化并具有可操作性，通过学生、企业绩效成果反馈调研等，量化评价指标。
（三）整体优化性
指标体系是一个有机整体，应该从系统理论的角度来构建。指标设置中既包括学校人财物等方面的投入，还包括学生就业、发展能力等的产出，应从整体视角去权衡，构建指标间合理的比例权重关系。同时，审计人员在实际的绩效评价中，由于客观环境或者其他突发事件的影响，可能会导致绩效评价指标片面化，人为主观因素等也可能导致对某一个指标过度关注，从而影响绩效评价的整体化格局。因此，整体优化原则是进行绩效评价的重要原则之一，不仅需要突出重点、优势、特色，整体的协调发展也是实现可持续发展需要考虑的。
本文依据财政部印发的《项目支出绩效评价管理办法》（财预〔2020〕10号），做具体规范化、科学化的绩效评价指标设计和分值赋分，使其更具可操作性。我们进行了如下探索：建立了4个一级共性指标，即项目决策、项目过程、项目产出和项目效益。一级指标权重一般不做调整，二三四级指标可根据项目实际开展的形式、目的、要求等各方面综合因素调整权重，从而更好地反映项目真实的效益水平。在评价体系中要务必确保项目产出和效益权重不低于60%，突出结果导向。笔者认为，在二三四级指标的选取上，首先要充分发挥业务部门的主导作用，构建以业务部门为主、财务部门为辅的新绩效评价模式，业财深度融合才能更有针对性地设定指标。比如在学徒制试点项目中，绩效评价三级指标的实际完成率和成本节约率可以根据本项目包含的五个建设子任务（校企协同育人机制、招生招工一体化、人才培养制度和标准、校企互聘共用的师资队伍、体现现代学徒制特点的管理制度）做相应调整。下面，本文以某高职院校学徒制建设项目（以下简称项目）绩效指标体系为例，进行具体阐述说明。
首先，我们在第1个一级指标——“项目决策”的设定上，赋予总分12 分，总体分值占比为12%。具体明细指标设置见表1。我们结合被审计对象的相关资料，发现表1第6个子项目“是否将项目绩效目标细化分解为具体绩效指标”在学徒制项目的实际开展中与理想状态存在差距。主要原因是财务账务设置上没有根据本学徒制项目分解的5 个建设子任务往下再根据建设子任务下面的次级任务设置三级明细科目。如本项目第2 个子任务是招生招工一体化，这个子任务还包含了6 个次级任务：①是否有校企合作招工招生计划方案，并签订相关协议；
②是否做好学校专业、师资、办学和企业文化、就业前景等方面的招生宣传；
③是否实际开展现代学徒制报名相关工作；
④是否对报名学生进行面试遴选并建立学徒制班级；
⑤是否对学徒制班级学生签订学校、企业、学生三方协议；
⑥是否真正实现对学徒制学生进行学校和企业的双重培养，并享受企业相应待遇。我们应根据6 个任务进行具体明细的绩效指标设置。
表1 一级指标“项目决策”明细指标明细设置表
我们在第2 个一级指标——“项目过程”的设定上，赋予总分38分，总体分值占比为38%。从组织管理、资金管理和项目控制三方面进行评价，具体明细指标设置见表2。
表2 学徒制建设项目绩效评价第2个一级指标“项目过程”明细设置表
在二级指标——“资金管理”中，我们专门做了个项目资金预算执行分配表，对项目资金的到位情况进行分析。本项目资金预算202万元，其中学校自筹资金180 万元，企业资金22 万元。本项目经前期调研，列入2017—2019 年财政及学校预算并获批准，在建设期内实际预算到位资金180 万元，均为学校自筹资金。资金预算及到位情况，如表3所示。
表3 项目资金预算执行分配表
从“实际到位”列项中可以看出，企业一栏均为“0”，企业资金均未到位。本项目从2017年开始建设，截至 2019 年 12 月 31 日，会计账经费支出 70.57万元，另4 个实训室建设已竣工处验收阶段，待入账87.47万元，实际经费总支出158.12万元，项目总计资金节余21.88万元。具体详见表4。
表4 项目实际到位资金和实际使用资金情况对比表
同时，在本项目中，三级指标——“进度管理”中“对项目进度关键活动进行控制”这一项做得并不完善，主要表现为在实训室建设方面，招标、施工等环节未能有效控制项目进展。前期新建实训室验收的滞后，导致后期实训室改扩建采购环节延后，未按期完成。其次，在本项目中，三级指标——“沟通管理”中“项目进行过程中沟通行为有效”这一项也存在瑕疵。例如：实训室建设中位于学校住宅区的三间样板房实际已经完工，而教务实训管理科在该实训建设台账上的显示为未验收；
调查发现，实训室技师工作室和名师工作室的工作场地被借用到其他场地开展，教务实训管理人员却未接到实训室场地变更的通知；
学徒制项目实训室专业图形工作站立项时确立的地址为行知楼5002，实际竣工地址为行知楼5005，而教务实训管理科在该实训建设台账上的记录为行知楼5002—5005。综上所述，参与建设项目的学院与教务实训科还需要进一步统筹协调，共同推动实训室建设顺利开展。
“项目产出”指标作为项目的第3个一级指标，占比24%，在其第二、三级指标的设置上，我们根据现代学徒制项目“以服务为宗旨，就业为导向，产学研结合”的办学理念，将“项目产出”按照教育部分解的6 个子任务分别考评其实际完成率和完成及时性，参见表5。教育部还对每个子项目做了更为详细的任务分解，例如第一个子项目“校企协作育人机制”包括以下6个方面：（1）学校与行业协会的深入合作框架协议，建筑室内设计专业现代学徒制专业建设专家委员会成立资料；
（2）专业、协会、企业三方协同开展育人合作协议（每年至少2 家企业）；
（3）校企合作管理制度与管理办法；
（4）专业建设专家委员会会议记录和工作纪要；
（5）国内外现代学徒制的组织机构、校企合作方式、管理制度分析学习总结及实地考察报告；
（6）校企合作管理制度与管理办法修订版。根据企业岗位标准，校企联合制订现代学徒制教学标准和培养方案。
表5 学徒制建设项目绩效评价第3个一级指标“项目产出”明细设置表
我们对照“校企协作育人机制”等6 个子项目的相关支撑材料可知，校企协作对合作企业的数量是有要求的，每年不得少于2 家企业。然而，学校某学院参与本项目的企业只有1家，主要原因是该学院在区县，离主城区较远，难以寻找到合适的企业共同参与到学校的产教融合中来。
在子项目“招生招工一体化”中，本项目的任务标准要求为学徒制招生人数不得少于40 人，而实际招生人数不足40人；
同时，招来的学生的实际工资待遇与用工协议书上不一致。用工协议书写明每月1500元，实际却按照考核等级发放，为50~100元/月。
在工作室建设方面，名师工作室和技师工作室仅采购了相关授课教具等物资；
校内扩建专业图形工作站实训室和室内设计工作室尚未开始。综上所述，本项目产出在校企协作育人机制、现代学徒制制度建设等方面的建设任务能较好的完成，然而，在实训室建设、校企合作数量和招生规模上与项目任务标准还存在一定差距。
第4个指标为项目效益，分值为26分。与其他项目以科研产出，即著作、论文、引用数量等作为效益评估指标不同，应更加贴合项目建设意义要求，同时考虑指标的可操作性。特别是在项目产出指标的衡量上，要将对应的数据或者支撑材料尽量数据化，数据来源必须真实可靠，并按照重要性原则给予科学的权重。比如社会效益、经济效益、生态效益，以及社会公众或服务对象对项目实施效益的满意程度等方面，可以通过毕业生满意度、专业技能竞赛成绩、行业企业对学生实习评价等量化指标进行衡量。同时，将绩效由事后评价变为事前评价，参与项目前期的立项和校企合作开展的具体过程，实现全过程绩效评价，更好地优化绩效评价指标的设置。经过审计项目组成员讨论，我们对项目绩效子任务做了如下明细设置，参见表6。
表6 学徒制建设项目绩效评价第4个一级指标“项目产出”明细设置表
本文只对现代学徒制绩效评价指标体系的设计思路做具体阐述，由于每个项目涉及的职业教育专业不同，我们还需要以财政部印发的项目支出绩效评价指标体系为指南，构建多元评估指标构架。根据各高校自身办学特点设置具体指标，例如：部属高校主要以注重学科发展质量为主要目的，评估标准更多以论文、著作等学术性文章的发表和引用为参考；
省属高校以推动高校服务地方经济为主，评估标准应加大服务社会能力的权重；
高职院校则以评估专业领域内技术的开发能力为主，评估标准则以技术研发、学生就业率等指标作为主要参考依据。另外，绩效评价中涉及到项目，涉及到不同学科时，可以根据学科的不同特点综合考虑指标设置。理工学科应注重学生的实践和科研能力，文科类则应关注学生的沟通、协调、谈判能力和写作能力等。可以分类设置一套通用指标体系，在具体项目评价时可根据项目绩效目标进行细化和微调，这样既保证了同类项目的统一性，又体现了具体项目的差异性，方便灵活。
当然，由于评估方不可能了解每个项目的专业成果领域，对产出成果的评估可能存在偏差，这是我们在做绩效评价中需要考虑和尽量避免的。
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