韩田菲
（郓城县行政审批服务局，山东菏泽郓城 274700）
随着实施乡村振兴战略深入推进，我国农业农村整体发展势头良好，各级党委政府对安全生产工作高度重视，农业农村安全生产工作在不断加强，“预防为主，安全第一，综合治理”的安全生产方针正逐渐深入农业生产，农村农业生产安全事故率逐年降低。但是，由于我国农业农村生产经营形式多样、环境较复杂、人多地广，同时受人力物力及政策等多重因素的限制，我国农业生产存在风险类型多、覆盖面广的问题[1]，再加上我国农业现代化起步较晚，因此不断出现新风险和新问题，农村农业安全生产形式不容乐观，存在不少隐患和死角。我国现有农业生产经营人员3.14亿，约占全国人口总数的20%（2016年第三次全国农业普查），做好农村农业生产安全关系到广大人民群众的切身利益，关系到乡村振兴的深度和广度以及人民群众的幸福度[2-5]。
农村土地使用权流转制度的改革促进了土地集约化经营，为农业机械化的发展提供了条件，农业机械化程度快速提高，农机应用领域不断拓宽，农机监管将面临更为严峻的挑战。2014年的大中型拖拉机及配套农具数量是2000年的6倍[6]。由图1全国农机化发展情况可知，大中型拖拉机总体在逐年增长，小型拖拉机总体减少，近十年来全国农机化程度趋于饱和，大中小型拖拉机总数在2200~2300万台以上。目前我国的农业机械化程度有所提高，质量标准也在不断提高，农机管理服务体系日趋完善，农机事故起数也得到了一定控制[7]，但农业生产安全监管盲区多、手段落后，农机安全生产事故仍时有发生[8]。
图1 全国农机化情况
1.1 国家等级公路以外的农机事故
从图2、图3可以看出，2012年~2020年每年的国家等级公路以外的农机事故逐年降低，2012年的事故起数是2020年的近10倍，但每年的农机事故及死亡人数主要集中于拖拉机事故和联合收割机事故，分别占事故总量的90%以上和死亡人数的95%以上。对近10年的国家等级公路以外的农机事故原因进行分析，造成事故的主要原因是农机驾驶员证照管理缺失、无证驾驶、酒后驾驶、超重超载和违规载人；
联合收割机、拖拉机等农用机械操作失误、无证无牌上路行驶和不依法年检现象突出；
以2020年国家等级公路以外的农机事故主要因素为例，作业人员操作失误造成的事故占比最大，为48%，其次为无证驾驶、车辆未年检和无牌行驶导致的事故，占比为24%、16%和12%。
图2 全国累计发生国家等级公路以外的农机事故情况
图3 全国累计发生国家等级公路以外的农机事故死亡情况
1.2 农机道路交通事故
由图4可知，全国拖拉机事故造成人员伤亡的道路交通事故数量总体是下降的，但2020年的事故起数仍在1 600起以上，死亡人数为1 564人，威胁着人民群众的生命财产安全。拖拉机道路交通事故的特点一是县乡道路事故多发，低等级道路段事故率上升；
二是无证驾驶、不按规定让行等肇事突出，部分违法行为导致事故率上升；
三是正面相撞事故比例高，同比上升明显。事故的主要原因是非标、超标的农机和机动车生产屡禁不止，农机上路行驶现由农业部门核发证照，公安交管部门负责上路执法的体制存在监管漏洞，农机上路的监管主体不明确，对农机跨区域作业未能有效监管。
图4 农机道路交通事故情况
2.1 老龄化严重，文化程度底
第三次全国农业普查全国农业生产经营人员31422万人，年龄35岁及以下的有6023万人，年龄在36~54岁之间的有14848万人，年龄55岁及以上的有10551万人。初中文化程度的农业生产经营人员占比为48.4%，高中或中专文化程度占比7.1%，大专及以上占比1.2%。我国农业从业人员多，人员结构偏老龄化，从业人员受教育程度偏低。
2.2 安全意识不高
我国经济发展不均衡，农业产业结构庞大，农业安全风险管控水平始终明显滞后于农业经济发展，人员受教育程度偏低，安全生产“红线意识”和“底线思维”不强，重生产轻安全的思想普遍存在，在安全生产与生产效益产生冲突时普遍偏向生产效益。
2.3 宣教培训方式与效果欠佳
一是我国农业安全宣教培训工作起步晚，农业安全宣教培训工作总体仍处于初级阶段，大部分农业管理部门和应急管理部门尚未建立完善农业安全宣教培训的长效工作机制，培训频次少，多数安全培训没有送教下乡，宣教培训方式老旧，“走过场”“顶任务”“抄作业”的情况时有发生；
二是我国农业机械方面的宣教培训内容尚处于不断实践、完善与创新阶段，现行资料教材缺乏目的性与针对性，面对大量平均受教育程度偏低的农业生产经营人员不能做到易学、易懂、易记；
三是从事农业生产的从业人员从思想上忽视安全培训，没有从根上认识到安全培训是为了保护自己，盲目认为接受安全教育培训是一项任务，不注重与生产实践相结合。
2.4 农业农村安全监管范围和职能模糊
我国《安全生产法》规定的适用对象是“从事生产经营活动的单位”，农业生产经营单位如渔业集团、农产品加工、大型养殖业等受到法律约束，但家庭农业、个人务农人员等并没有被列入安全监管范围。因此，农业大户、家庭采摘农场等生产对象就处于“无人管”“不知道谁来管”的真空地带。另外，部分领域存在安全监管职能不够明晰、标准制度不够健全的情况。比如观光农业，因其存在着生产经营单位和基础农业生产的双重特征，安全管理由哪个部门牵头不明确。
2.5 基层安全监管力量薄弱
由于基层工作压力大、难度大、生活条件艰苦影响，因此人员流动大、换岗频繁，此外人员专业不对口和兼职工作繁杂等现象突出，监管人员缺乏系统学习研究，对监管行业领域情况不明，业务水平不高，监管人员与监管对象数量不成比例，同时现有法律法规结构不完整、适用性不强，多是从行业安全监管制度向农业农村的简单延伸。
3.1 完善法律法规体系
梳理调整与现行农业农村安全相关的法律法规及部门规章，建立完善覆盖农业农村生产人员、农业机械和农业装备等方面以及安全生产环节的安全规章制度。探究统一的农村农业安全生产指标体系，及时准确分析农村农业安全形势，为解决农业农村安全工作的重点难点、改善安全监管困境提供理论支持。
3.2 健立健全监督管理体制机制
进一步建立完善协同执法、协作监管、共享信息等机制，按照“三管三必须”原则梳理农业农村、应急管理和交通运输等部门在农业安全生产方面的监管职责，定职定责，明确监管覆盖范围。扩大《安全生产法》适用范围，将“种粮大户”、“家庭农场”等生产经营单位纳入监管范围。鼓励有条件的主管部门建立城乡统一的安全生产监督管理机制，将安全治理从农业机械和农药等方面拓展到农业农村安全各个方面，实现全领域、全覆盖监管。充分发挥农村自治组织在农业农村安全发展过程中的作用，以村委会为基础建立村级安全生产管理议事会，在村规民约条款中列出遵守安全规定，指导推动农村安全生产工作自我管理及互相监督。
3.3 加强基层专业服务队伍建设
农村人口居住分散、点多面广，城市的安全管理经验在农村基本不适用。基层专业人才短缺，人才流失严重，国家应出台指导性文件，及时配备培养后备力量，打通政策有效落地的“最后一公里”。组织培养农村安全生产队伍或信息管理员队伍，每月开展不定期培训教育，从基础抓起，全面提升农村处置安全生产有关问题的及时性和针对性。
3.4 强化宣教培训
依托“三下乡”工作广泛开展安全教育培训和宣传活动，充分利用村居微信群、QQ群等信息化平台及村村通广播，多措并举，把传统课堂和新型非课堂式培训结合起来，形成安全与农业生产有机结合的宣传教育模式[9]，不断增强农业从业人员的安全意识和法制观念，从根本上提高农业从业人员的安全生产意识和农业生产的安全水平。
文中对我国农业机械化发展情况进行了梳理，浅谈农村农机生产安全现状及存在的主要问题，据此从法规标准、监管体制和教育培训等方面提出优化提升我国农村农业安全管理工作的意见建议。在实施乡村振兴战略的过程中统筹好农业农村发展与安全的关系，从根本上加强农业农村安全监管能力，建立与农业农村发展水平相适应的安全治理体系势在必行。
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