李学峰, 吴姗姗, 岳 奇, 张祥国
(国家海洋技术中心，天津 300112)
为保护南极动植物和有特殊价值的区域，南极条约体系设立了南极特别保护区 (Antarctic Specially Protected Areas，ASPAs)、南极特别管理区 (Antarctic Specially Managed Areas，ASMAs) 与南极海洋保护区 (Antarctic Marine Protected Areas，AMPAs)[1-3]。目前，南极地区已设立的特别保护区达到75个，南极特别管理区7个，南极海洋保护区2个(南奥克尼群岛南部陆架海洋保护区与罗斯海海洋保护区)，并有多个南极特别保护区、特别管理区和海洋保护区正在筹划建立或已将提案申请提交南极条约协商会议(Antarctic Treaty Consultative Meetings, ATCM)与南极海洋生物资源养护委员会(Commission for the Conservation of Antarctic Marine Living Resources，CCAMLR)[4]。南极国际组织和各利益相关国都在对南极地区的管理与规划问题持续关注，不断呼吁用基于生态系统的方法来保护南极地区生态系统与管理南极地区的人类活动[5]。
系统保护规划方法(Systematic Conservation Planning，SCP)经常用于陆域或海洋保护地的选划，以优化生物多样性为结果，同时最大限度地减少社会成本，是一种基于保护效益、保护体系、保护成本的综合决策手段[6-7]。系统保护规划经历了体系与方法的逐步优化与完善，已成为国际生物多样性保护区选划的主流方法，并在许多国际环境保护组织的规划政策中扮演重要角色，如世界自然基金会(World Wildlife Fund，WWF)、自然保护协会(The Nature Conservancy, TNC)以及一些国家和地方政府[7]。2017年，南极研究科学委员会(The Scientific Committee on Antarctic Research, SCAR)和国际南极旅游组织协会(The International Association of Antarctica Tour Operators, IAATO)联合启动了一项备受国际社会关注的合作研究项目-南极半岛系统保护规划(A Systematic Conservation Plan for the Antarctic Peninsula)[8]。该项目旨在开发一种综合的、基于证据的现场管理方法-系统保护规划，结合人类活动(科学和旅游)及生物多样性特征(如繁殖海鸟群落、植被和无脊椎动物)，最终为南极半岛地区的旅游、科学考察与生物多样性保护提供合理、可量化、可持续的管理方案[8]。本文简单介绍系统保护规划的涵义、步骤与实践，阐述了基于该方法的南极半岛系统保护规划项目产生的背景与基本内容，以期为我国南极旅游、南极国际组织参与度与南极空间治理等南极重要工作带来有益借鉴与重要启示。
1.1 基本涵义
系统保护规划方法综合运用物种、生态系统、生态过程等多层次大尺度保护规划理论，拥有量化的保护目标、保护成本，充分考虑生物多样性特征、保护区体系连通性与社会经济等人为干扰因素，使用优化算法模型计算，构建一种具有优先保护序列、可持续发展的保护区网络体系，实现自然生态系统、社会空间配置与保护经济成本之间的平衡与协调发展[6,9-10]。基于优先保护区确立的互补性选址原则，2000年Margules与Pressey首次提出系统保护规划的概念，先后经历了3次重要发展，从以生物多样性保护为主要目标的成熟期(2000—2005年)、纳入生态系统服务的多重目标探索期(2005—2010年)到应对不确定性的规划方法完善期(2010年至今)，并逐步引入全球气候变化影响的动态视角，扩充生态系统服务功能的规划框架，为规划决策者提供重要参考方法与工具支撑[11]。
1.2 工作流程
系统保护规划的工作流程最初可分为6个阶段，包括编制规划区域生物多样性数据集、确定规划区域保护目标、评价现有保护区、选择补充或新增保护区域、落实规划方案与维护保护区价值[6]。随着系统保护规划方法的发展，保护区选划工作的主要阶段得到逐步细化与完善，充分考虑利益相关者的参与，对当地环境进行背景调查，并在规划初期纳入社会经济数据，以充分反映系统保护规划的社会属性。同时，新规划模型还加入了对变化的场景、更新的数据与保护区最新动态的迭代分析，以充分体现系统保护规划的动态适应性与实施导向性，从根本上诠释了有效的保护规划是一种实践而非一门科学。目前，系统保护规划已发展为11个步骤，包括确定规划全过程的范围与成本、利益相关者参与、保护区背景描述、确定一般保护目标、收集社会经济变量数据、收集生物多样性特征数据、设定量化保护目标、评价当前目标的实现情况、选择补充或新增保护区域、实施保护区行动计划、保护区维护与监测[7]。
1.3 全球实践
由于系统保护规划具有明确性(明确的保护目标、数据分析方法与量化指标)、包容性(利益相关者参与、充分考虑已知元素的生物多样性)、整合性(方案互补性、空间连通性)与高效性(用户和实施者的成本最小化)等诸多优点，因而该方法已被广泛用于全球范围内的区域生物多样性保护与管理、海洋空间规划与海洋保护区选划，尤其在公海海域被认为具有广阔应用前景，以保护其脆弱的生态环境及其生态系统[12]。全球最值得重点关注的系统保护规划实践案例包括澳大利亚大堡礁海洋公园分区[13]、南非好望角植物区保护规划[14]、美国加利福尼亚湾海洋保护区规划[15]、印度洋珊瑚礁三角区海洋生物多样性保护空间优先次序划定[16]、地中海区域优先保护规划[17]、安哥拉本格拉海流大型海洋生态系统空间规划[18]、北大西洋海洋生态系统的优先区域选划[19]等。近年来，国内学者也利用系统保护规划方法识别与设计了我国典型区域的生物多样性优先保护区，其中主要研究包括海河流域湿地保护优先格局与保护空缺识别[20]、长江流域重要保护物种分布格局与优先区评价[21]、三江平原湿地保护网络体系优化[22]、长白山阔叶红松林保护网络优化[23]、秦岭山系自然保护体系规划[24]等。在南极地区，综合了南极海洋生境和生态系统过程特征、现有管理措施与人类对海洋环境的开发利用现状等因素，南极海洋生物资源养护委员会将系统保护规划确定为设计代表性南极海洋保护区体系可采用的一种重要方法，通过对南极渔业活动的空间分布、现有管理和生态特征进行分析，选划出可综合代表每个地区生物多样性的保护区[25]。
2.1 产生背景
随着南极地区人类活动的增长以及环境气候的显著变化，如何科学合理地保护南极地区独特的生态环境与生物多样性成为了国际社会备受关注的议题。南极半岛地理位置靠近南美洲，气候环境温和，拥有丰富的生物多样性，是南极地区最受欢迎的科学考察和旅游区。实现南极半岛地区人类活动的科学管理一直是SCAR 、IAATO和许多《南极条约》缔约国的一项优先关注事项，特别是在人类活动高度密集的地区，亟需采取一种综合管理方法来实现该地区的多重价值和各利益攸关方的管理需要。
2017年北京举行的第40届南极条约协商会议上，SCAR和IAATO联合提出了一个合作项目，试图结合人类科学考察和旅游活动情况与所有已知的生物多样性特征信息(如繁殖海鸟群落、植被和无脊椎动物等)，开发一种综合的、基于实证的现场管理方法[8]。系统保护规划作为一种被生物保护学家广泛采用的规划管理方法，可用于帮助决策者管理涉及多个利益相关者和多个目标的整个区域。因此，SCAR、IAATO和项目利益相关者希望在南极半岛地区开展系统保护规划实践，为南极半岛地区旅游、科学和生物多样性的可持续管理提供可量化的、基于证据的解决方案。南极半岛系统性保护规划项目于2018年启动，已成立一个协调小组，由来自SCAR的Chandrika Nath与IAATO的Amanda Lynnes博士担任主席，小组其他成员均来自SCAR和IAATO，并由澳大利亚墨尔本莫纳什大学研究员Jasmine Lee博士负责监督该项目的执行[26]。同时，SCAR和IAATO还为该项目建立了一个联络小组，目的是收集利益相关者的意见、建议与数据，并向利益相关方汇报项目进展[26]。
2.2 研究进展
南极半岛是南极人类活动最密集的地区，具有重要的科学考察价值、生物多样性保护价值、渔业与旅游资源价值，多重南极环境保护与开发利用活动在时间空间上的重叠交叉难以避免。然而，目前关于南极活动的总量控制、登陆点限制及其他形式的监管措施，并没有将科学考察、旅游、捕鱼等活动与海鸟繁殖地、陆地植被区等自然特征进行有机结合。因此，SCAR和IAATO选择了系统保护规划方法，一种基于生态系统的、科学的、综合的区域管理与规划方法，在南极生物资源得到有效保护的前提下，实现南极旅游的长期可持续发展。南极半岛系统保护规划项目的主要工作包括收集特征基线数据、识别保护目标、确定决策支持工具与利益相关者的公共参与[8]。
2.2.1 收集特征基线数据
生物多样性数据与社会经济数据的收集整合工作是开展系统保护规划的重要基础。其中，生物因素主要考虑海鸟、海豹、植物等重要南极指示物种的分布范围、重要生境、出现概率，以及生物多样性的空间替代数据与集合种群的动态变化等数据。社会、经济与政治因素主要指的是生物多样性保护地的管理成本及对其他开发利用活动造成的经济影响。
2.2.2 识别保护目标
定义总体目标和量化保护目标是保护规划过程中的关键步骤，分别为每个利益相关者群体如科学考察、旅游、生物多样性保护定义总体目标，接着为生物多样性特征设定量化目标，通常为保护对象空间分布的覆盖率(保护区域占目标区域百分比)，并将保护区连通性、形状与大小纳入考虑范畴。根据保护对象的动态变化，需要对保护目标做出及时调整。比如说，随着某些物种的繁殖地变得更加固定，或者其他物种的繁殖地发生较大变化，系统保护规划可以用来综合分析是否有必要对这些繁殖地的使用做出适当改变，以更好地实现保护、旅游和科学的总体目标。
2.2.3 确定决策支持工具
C-Plan、MARXAN、Zonation是目前系统保护规划所采用的主要决策支持软件。通过软件算法模拟，可以显示在任何给定时间下用于不同保护目标区域的最佳分布，从而在各利益相关方之间达成最优解决方案，以平衡保护和经济活动。哪些区域适用于南极旅游活动，哪些区域可以作为保护目标物种的保护地，系统保护规划可以为所有物种和所有活动做出明确的判断。而且，在应对保护目标动态变化方面具有极大优势，例如，如果以保护生物多样性为目的，建议关闭一个受欢迎的且容易进出的企鹅观光区域，系统保护规划将能够迅速响应，指出是否有其他办法可以更好地实现这一保护目标，或者是否存在其他解决方案。
2.2.4 利益相关者的公共参与
系统保护规划鼓励各利益相关者在不同规划阶段以不同的方式参与决策，这其中就包括南极条约缔约国、非政府组织代表与民间社会代表。通过对比各利益相关者不同目标标准评价结果，能够更清楚地了解在应用不同利益相关者预期目标偏好时所产生的影响。
经过30多年来的持续发展，我国南极事业取得了一定成就。在国际履约方面，我国陆续加入《南极条约》、成为南极条约协商国、批准《关于环境保护的<南极条约>议定书》及其附件、加入《南极海洋生物资源养护公约》、成为南极研究科学委员会的正式成员国、成为国家南极局局长理事会的创始成员国等。在南极考察方面，我国已完成37次南极科学考察任务，初步建成南极考察基础设施体系，建立了包括长城站、中山站、泰山站、昆仑站、罗斯海新站(在建)5个科考站，并于2019年开启了“双龙探极”的新局面。在南极空间治理方面，我国已单独或联合申请建立3个南极特别保护区、1个南极特别管理区与2个南极历史遗迹与纪念物。在南极科学研究方面，我国在南极冰川学、空间科学、气候变化科学等领域取得一批突破性成果。然而，我国在南极治理问题上是“后发国家”，在南极事务影响力与话语权的争夺中，明显落后于以美国为首的“五眼联盟”成员国、南极主权声索国与南极门户国，尤其是在中美全球博弈的新形势下，对于维护我国南极权益与安全构成重要威胁。南极半岛系统保护规划提案兼具政治性、战略性、科学性、创新性与低敏感度性，得到了国际社会的广泛支持。该规划为我国如何发出“中国声音”、提出“中国方案”提供了一个颇具参考价值的案例与模板，本文从南极旅游、南极国际组织参与度与南极空间治理三个角度为我国有效参与南极治理、提升我国南极实质性存在提出对策建议。
3.1 加强法律制度构建，有序发展南极旅游
南极旅游作为南极治理的新兴话题，已纳入南极条约框架管理并成为南极条约协商会议的重要议题。由于日益增多的人类旅游活动为南极环境保护带来了新的挑战，南极半岛系统保护规划应运而生，其主要目的之一就是实现南极旅游的可持续发展。根据IAATO最新数据显示，2018—2019南极旅游季，全球共计有创记录的56 168名游客访问南极，其中我国游客人数约为8 425人，占比达15%，仅次于美国的32%，位列全球第二位[27]。中国南极游客数量近年呈持续增长趋势，从2008年的不足100人到2019年的8000多人，12年间增加80多倍，中国已成为南极旅游“超级大国”。然而，面对南极旅游快速发展的同时，我国仍然存在着法律制度不健全与管理体系不完善的问题，导致在南极旅游国际规范确立方面无法享有应有话语权，这就为目前SCAR和IAATO南极半岛系统保护规划项目的制定与确立过程中发出中国声音增加了难度。在南极条约体系框架内，《南极条约》、《关于环境保护的南极条约议定书》及其历届ATCM制定的相关措施决议，构成了南极旅游的硬法与软法规制，美国、澳大利亚、英国、俄罗斯和韩国等国均已通过南极活动国内立法，管理南极旅游活动，确保法律强制力[28]。我国原国家海洋局、自然资源部等极地主管部门相继发布了一系列涉及南极旅游的规范性文件，包括2014年《南极考察活动行政许可管理规定》、2017 年《关于加强赴南极等生态脆弱地区旅游活动管理的意见》、2018年《南极活动环境保护管理规定》《南极活动环境影响评估文件目录》《访问中国南极考察站管理规定》、2019 年《赴南极长城站开展旅游活动申请指南(试行)》，对国内赴南极活动实施规范性管理。2019年，《南极活动与环境保护法》被列入全国人大立法规划，标志着我国南极活动法制建设迈出重要一步。未来，南极旅游可成为我参与南极治理的重要突破口。我国应首先继续加强南极旅游法律制度与管理体系构建，推动我国南极旅游业的法制化、规范化与可持续化发展；
另一方面，我国应在国家政府层面、企事业单位层面与IAATO积极开展合作，鼓励与支持国内相关企业成为IAATO运营商，以尽快适应南极旅游规则，提高我国旅游企业核心竞争力与市场参与度，保护我国南极旅游商业利益。
3.2 重视国际人才培养，有效参与南极治理
长期以来，我国在南极条约协商会议、国家南极局局长理事会、南极研究科学委员会、南极海洋生物资源养护委员会、国际南极旅游组织协会等南极条约体系内多个治理机构中未能获取足够的参与权与话语权，主要原因之一就是我国缺乏能够进入南极国际组织工作、甚至担任领导职务的极地专业技术国际人才[29]。极地研究的突出特点就是跨学科、跨领域，所以在极地国际人才培养时，也应注重培养具有国际视野、战略思维、过硬专业科学素质、同时具备自然科学与社会科学丰富知识的复合型人才，建立阶梯式极地科研人才队伍，通过人才输送方式加强与南极国际组织的密切合作。比如说，针对由SCAR和IAATO牵头的南极系统保护规划项目，我国就可以主动派员加入其联络小组，以获悉该项目的最近进展，了解规划具体的目标、方法与内容，深入研判南极半岛系统规划项目的最终实施将会迎合哪些国家的政治意图，同时侵犯哪些国家的正当权益，进而强化与利益相关国的利益纽带，构建南极利益共同体，打造南极事务新型合作机制，达到合作共赢的目标[30]。长此以往，系统总结分析我国参与极地国际事务、开展极地国际治理、极地空间规划、极地相关履约和国际合作所面临的主要法律和政策问题，最终形成我国参与南极治理进程的挑战、战略思路以及获取相关话语权的路径和方式。
3.3 研判规划潜在风险，有力维护南极权益
由于南极半岛系统保护规划的制定者与管理者拥有一定程度的地理管辖权，在南极半岛地区重新定义与规划科学考察、旅游与生物多样性保护的时空分布，势必会在南极各利益攸关国之间产生公平性争议，引发各国在南极旅游问题的利益之争，侵犯南极条约体系赋予世界各国平等利用南极旅游资源、自由开展科学考察的正当权益。因此，我国应在在未来的一段时间，深入研究系统保护规划管理工具，实时跟踪南极半岛系统规划项目研究最新进展，对该规划可能损害我国国家南极权益的内容及时进行研判并尽快制定应对措施，最后，根据未来形势的发展，鲜明表达自己的立场，切实维护南极条约体系的稳定与我国的南极权益。
南极各类保护区的设立，南极半岛系统保护规划等相关规划的编制，隐藏在背后的根本意义是各国南极实质性存在的另一种体现，以及在南极地区关于地缘政治、国家战略、科学技术综合实力的竞争和博弈[31]。未来，我国应以习近平总书记提出的“认识南极，保护南极，利用南极”重要指示为根本遵循，围绕国家南极发展战略布局，加强南极空间治理顶层设计，本文为我国南极空间治理工作提出以下3点具体建议：(1)加强规划理论学习与技术储备。为保护南极动植物和有特殊价值的区域，《南极条约》体系设立了多种规划工具与手段，如占有突出地位的南极特别保护区(ASPA)、南极特别管理区(ASMA)与海洋保护区(MPA)，也有关注度稍低的历史遗址和纪念物(HSM)、南极保护生物地理区(ACBR)、重要鸟类保护区(IBA)、南极重要海洋哺乳动物保护区(IMMA)等，这些科学规划方法通过深入钻研都可“为我所用”，尤其是在全球流行、我国研究成熟、却在南极还未得到广泛应用的“相对冷门”的规划理论，如海洋空间规划(MSP)，可成为我国南极空间治理创新的一块“敲门砖”。(2)增强社会科学与自然科学的有机融合。政策与规划本身还是要以自然科学理论与数据作为支撑，我国在极地自然科学相关领域已取得一定成绩，但两者的结合还较为欠缺，长期以来一直在“两条腿”走路，没有形成合力，实现基础科学与应用科学、自然科学与社会科学之间的融合，将为我国极地战略规划的有力开展奠定坚实基础。(3)适时拿出“中国方案”。我国目前的保护区提案还比较局限于传统的南极特别保护区、管理区与海洋保护区框架，得以顺利设立的难度较大，极可能受到美西方的强大阻力。我国应以创新规划方法为抓手，以低敏感南极空间为突破口，以科学考察数据为依托，推出以我为主的具有中国特色的南极空间治理方案，积极推动“人类命运共同体”理念的南极实践，有效提升我国在南极国际事务中的话语权与实质存在[32]。
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