程子文，金 玉
（安徽财经大学法学院，安徽蚌埠，233000）
2018年起，中央高度关注农村土地问题，在宅基地方面，通过授权县级单位进行试点，有序推动“三权分置”向前发展。宅基地“三权分置”改革的一个重要意义就是有序有度地提升农户宅基地使用权利用效果，为农村经济发展提供动能。农村住宅转让是农户利用宅基地的重要方式之一，而当前的法律制度对于农村住房流转存在着诸多阻碍，完善农村住房转让法律法规，形成规范的住房市场进而推进城乡一体化无疑成为了宅基地改革的方向之一。
（一）现状：从“两权分离”到“三权分置”
1949年新中国成立，我国主要矛盾发生变化，同时由于人民迫切想要获得自己的土地，我国在1950年进行了土地改革，农民拥有土地的所有权，可以自由对宅基地进行转让，而对宅基地上住房的自由买卖无疑也成为了农户的应有权利之一。1955年全国掀起了农业合作化的浪潮，自1962年以后，集体掌握宅基地所有权，1978年我国宪法对此也作出明确规定，宅基地“两权分离”的制度自此逐渐建立。宅基地所有权和使用权分别归属于村集体和农户，这充分突出了宅基地对农户的福利性，保障农户不论何时都有自己安身立命的居所，无疑是对农民权益的一种维护。但此时农户对于宅基地的使用也有着诸多的限制，如《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）对于农户可拥有的宅基地的数量进行了明确规定，同时民法也规定了房随地走，地随房走这一原则，这就限制了农户将宅基地使用权进行变现以发挥其更大的经济价值。
随着市场经济的发展，城乡一体、乡村振兴战略的推行，我国的土地政策又发生了很大变化。2018年，“三权分置”这一概念首次被提出，而后在《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》中再次明确了“三权分置”，三权即宅基地所有权、使用权与资格权。2019年《土地管理法》进行修改，宅基地使用权的财产属性也随之突显。就宅基地所有权而言，我国历史上出现的井田制、分封制等均没有能够阻止土地兼并现象的出现，可见，土地所有权归属于个人，由个人自由控制利用土地并不适合我国国情。在此背景之下，由村集体掌握宅基地所有权更有利于对土地的管理使用，也更有利于农民生产生活的良性发展。而新设立的宅基地资格权则是将宅基地的身份属性从传统宅基地使用权中剥离出来，实现宅基地使用权的去身份化，使宅基地使用权成为一种真正的用益物权[1]。
宅基地从“两权分离”到如今的“三权分置”是我国社会经济发展的必然结果，也为未来农村经济发展指明了新的方向。随着国家的迅速发展，我国对于农村人口的保障措施也在逐渐完善，在此情况下，宅基地传统的福利保障属性就显得不再那么重要了，强化宅基地经济属性更能够满足现阶段农村经济的发展需要，而“三权分置”的出现对于充分利用宅基地，推动农村住房的转让，发挥住宅的经济价值无疑具有十分重要的推动作用。
（二）目的：推动农村住房转让
随着国家经济的发展，改革进入了关键时期，如何激活农村的发展活力与动能也成为了改革的一个重要方向。宅基地“三权分置”改革为农村经济发展提供了新动力与新方向，虽然当前法律没有明确规定宅基地使用权可以转让，但是从多方面来看，允许宅基地使用权、农村住房转让已经成为不可阻挡的趋势，宅基地“三权分置”改革的一个重要目的就是为农村住房转让提供支撑，而当前农村住房转让也已经具有充分的合理性和必要性，主要表现在：
1.农村经济发展使宅基地利用目的变化。20世纪80年代，我国城乡发展差距逐渐显现，由此提出了城乡一体化思想，以促进城乡协同发展。随着农村经济的迅速发展，农户不再仅仅依靠土地来获得收入，农村劳动力闲置情况出现，这部分农户将目光投向了城市，出现了从农村到城市的规模化迁移[2]。根据国家统计局数据，2015—2020年城镇居住人口持续上升，农村居住人口持续下降，同时农民工总量总体呈现上升趋势，充分表明城乡人口流动日益频繁，且主要是农村人口向城市流动，寻求新的发展机遇，同时也不排除一部分城市人口为了更好的居住环境而向农村流动。这种有一定偏向性的人口流动会使农村呈现“空心化”的景象，很多乡村虽然有一片片住房，但是并没有人居住，零星居住者也以老人为主。由此现象分析，就向城市流动的人口来说，他们对于宅基地的利用更倾向于将其转化成现金以作为在城市安家定居的资本，而对于农村自身的发展来说，急需引进新的资本，转化为内在发展动力，逐步减小农村与城市之间的差距，减少内部人口过多流失。不论从哪个方面来看，现阶段农村经济的进一步发展都需要改变宅基地利用目的，加快城乡经济资源的双向流动，促进农村住房的流转，真正发挥农村住房的经济效用。
图1 2015—2020年城乡居住人口变化
2.城乡住房二元制导致住房市场不对等。我国农村宅基地制度很大程度上是为了保障农户的居住权益，具有较强的社会福利性。自改革开放以来，农村住房制度也在不断完善，但与城镇住房制度相比仍有差距。从法律规定上看，我国对于城镇住房的规定主要见于《中华人民共和国城镇房地产管理法》，而对于农村住宅的规定则较为分散，主要存在于《土地管理法》《城乡规划法》之中，且并没有形成系统的法律框架。从住房本身来看，城镇住房具有居住与投资双重属性，而现阶段农村住房仍然以居住属性为主，农户在住宅方面的劣势地位逐渐显现，越来越多的农户通过各种方式来寻求住房市场上的平等，如自建别墅进行长期出租[3]。“城乡一体化”与“城乡住房二元制”之间的矛盾越来越突出，城镇与农村之间的住宅制度难以衔接，农户的相对剥夺感越来越明显[4]。十九大提出要增强人民在发展中的获得感，在此情形下，探索农村住房转让体系，推动城乡住房一体化建设就有了较强的必要性。通过农村住房的流转，实现住房的财产投资属性，降低城乡之间的差异，从而提升农户对自身生活的满意度与幸福感。
3.意思自治与集体主义发展的需要。马克思关于集体主义的论述指出，集体主义不是排除个人利益，不存在谁服从于谁的问题，真正的集体主义是充分考虑个人利益，并将二者结合在一起的[5]。据此可以看出，集体主义主要有以下含义：首先，集体中的每个人的意志都得到充分的尊重，其次，集体发展的成果惠及每个成员。宅基地“三权分置”改革立足于对集体主义与集体利益的维护，应当充分尊重每个农户对于土地的利用意愿。集体中的每个个体都有控制自己的生存要素的权利，他们有权力决定是否通过联合而成为一个集体。农村组织作为一个集体不应该成为制约个体发展的牢笼，而应当是促进成员自由发展的保障。立足于集体主义的论述，农村住房转让有利于维护真正的集体主义，实现农户在集体中的所得所求，从而构建和谐社会。
（一）农村住房转让相关立法不足
法律是国家之重器，良法是善治之前提，我国正处于改革的关键时期，要更加坚持立法先行，以法律来指导实践，在实践中完善法律建设。我国现行法律为了适应土地改革的需要，都进行了或多或少的修改增删，有关农村住房转让的法律变化主要体现在：
1.《中华人民共和国宪法》第十条规定了土地的使用权可以依法转让。对于该款条文，1982年宪法仅规定了不得以非法的形式转让土地，而1988年宪法则对此进行了增加，此后历次修改都将此条予以保留，形成了如今的现行条文，这表明国家并不禁止农村土地使用权、农村土地房屋的转让。
2.《中华人民共和国民法典》（以下简称《民法典》）第三百六十三条规定宅基地的相关问题适用土地管理的法律和国家有关规定。该条相较于原先的《中华人民共和国物权法》第一百五十三条将“土地管理法等”变更为了“土地管理的”，国家进一步明确了宅基地使用权、房屋转让所适用的相关法律。
3.我国《土地管理法》自1986年颁布以来前前后后经历过四次修正，具体修正年份分别为1988、1998、2004和2019，与农村房屋转让相关联的变化之处体现在第六十二条与第六十三条上。现行《土地管理法》的第六十二条新增国家对于闲置住宅的态度，即鼓励盘活利用闲置住宅；
第六十三条删除了“集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农建设”等规定，这些变化都表明了国家对于农村房屋转让的一种新态度，也是未来土地发展的新趋势。
从现行法律内容上来看，虽然推进农村住房转让是总体方向，但是有关农村住房流转的法律还是呈现出不系统、模糊不清、与现实不符等问题。主要体现在：
第一，当前法律对于农村住房转让并没有具体详细规定，多为框架性的。《土地管理法》第六十二条虽然鼓励农户对闲置土地合理利用，但是它更多是一种原则性规定，并没有详细地回答农村住房转让的对象以及转让中的一系列程序等问题，这也是我国城市房屋转让与农村房屋转让二元化的体现，不利于住房市场的统一性。
第二，法律规范之间的衔接不到位。《民法典》对于抵押权明确规定了房地一体原则，这表明我国总体上坚持房地一体主义，同时其第三百六十三条的引介性条款，将在宅基地使用权的具体规定引到了《土地管理法》上，而该法对于宅基地使用权的主体又存在着诸多限制，这无疑是不符国家“盘活利用闲置住宅”的方向的，农村住房所有权的转移与宅基地使用权的转让存在着冲突[6]。
第三，农村住房转让的相关法律较为分散，虽然宅基地“三权分置”试点工作顺利推行，但是具体试点经验并未能够进行系统整理汇总，也未能形成完整的转让程序。
（二）农村住房转让案件的司法裁判困境
随着乡村振兴战略的实施，农村经济逐渐发展起来，农户对于房屋的利用也不再仅仅满足于住房保障，农村房屋转让的隐形市场正在逐渐形成并发展壮大。从买方角度来看，农村房屋相较于城市房屋更为低廉。从卖方来看，城市具有更多发展空间，售卖农村房屋以获取发展资金更符合现实需要。然而，在房价不断上涨和农村房屋拆迁补偿安置利益面前，很多出卖人出现后悔现象，这导致有关农村房屋买卖合同纠纷案件不断增加。在中国裁判文书网上以“农村房屋买卖合同纠纷”为案由进行检索，可发现此类案件的数量变化。
图2 2015—2020年农村房屋案件数量变化
农村房屋买卖合同纠纷案件往往案情复杂，涉及房屋价值评估，拆迁补偿以及主体资格认定等问题。法官在审理案件时既要平衡双方利益，保持司法的公平公正性，又要与当前的法律、政策相同步。这类案件的持续增加无疑给司法实践带来了诸多挑战。农村住房转让在司法方面的困境主要体现在：
1.房屋买卖合同的效力问题。具体对安徽省2020年相关案件情况进行分析，主要有合同有效、合同无效或者不涉及合同效力的情况。不论是有效还是无效的认定均存在其相应的法律依据，其中合同有效的原因主要有：合同双方均为本村集体组织成员，根据上级文件精神开展的美好乡村建设等；
而合同无效的原因则主要是：不符合集体成员组织资格、自建房无合法产权、小产权房等。买卖合同的效力认定不仅要考虑历史遗留、社会公正、国家政策，还要考虑房产登记制度、当地交易习惯等，案情往往纷繁复杂。同时，学界对于农村房屋买卖合同的效力问题也存在着不同看法，影响着司法实践。主张有效说的学者认为房屋作为私有财产、私法自治，“法无禁止即自由”；
主张无效说的学者则多从“房地一体”原则出发，宅基地具有强烈的身份属性，国家对于其转让有较多限制，这也就意味着农村房屋的转让多为无效的。法律与理论上对于农村房屋转让的效力认定没有统一标准，法院在审理此类案件时，在法律适用以及理由阐述上不尽相同，容易出现类似案件不同地区不同审理结果的现象，造成了司法裁判上的困境。
2.农村房屋司法执行难。在法律上，对于农村房屋的执行问题并没有统一的标准，很多法院基于宅基地的特殊性以及农村房屋的住房保障功能，对农村房屋的执行持消极态度，仅仅进行查封就终结执行，并不能切实解决执行问题。同时，由于农村房屋相较于城市房屋升值空间小且对于购买人也有着严格的限制，法院在进行拍卖时容易出现流拍现象，这也给执行增加了困难。
（三）农村住房转让的行政执法困境
执法一词有广义和狭义之分，此处要讨论的农村住房转让方面的执法问题指狭义的执法，即国家行政机关执行法律的活动。当前，我国对农村住房设置的相关法律主要有：
1.各地对于农村新建住宅所占用宅基地面积有着严格的限制。以安徽省为例，《安徽省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》（以下简称《实施办法》）第四十三条规定农村集镇每户不超160平方米，淮北平原地区每户不超220平方米。
2.宅基地的批准使用有着严格限制。宅基地批准适用要符合土地利用总体规划、保护耕地和“一户一宅”原则。如《实施办法》第十五条规定人民政府严格执行土地利用规划确保耕地总量不减少，第四十四条则对于农户申请宅基地作出了严格的限制。
3.对于监督检查有明确规定。《土地管理法》第四十七条明确规定了县以上土地行政主管部门负有监督本区域内贯彻相关土地管理法律法规的职责，及时查处移送土地违法案件。
宅基地“三权分置”改革使宅基地使用权、农村住房流转逐渐具有了合理性，但农村住房的转让会给各地行政执法带来一系列的问题。结合前文所述的我国对于农村住房的诸多法律规范以及农村住房转让的现实情况，可见农村住房转让的行政执法困境主要体现在：一是农村住房转让隐形市场的形成使农户看到了农村房屋的财产价值，他们希望通过翻新、扩建以获得更高的财富，这就对执法部门规范住房建设面积，遵守“一户一宅”，使农民在追求利益的同时知法守法提出了挑战；
二是农村房屋转让频发、市场不规范、农村土地房屋确权登记乱象严重、小产权房问题、新旧产权更替问题都给行政执法增加了困难；
三是行政部门对于农村土地的监督管理问题，农村住房转让的不断发生、农村住房市场的规范、土地利用目的的规范都对行政执法提出了挑战。
（一）完善细化农村住房转让的法律规范
与城市房屋流转不同，目前我国没有专门针对农村住房转让的法律规范，同时，现行法律规范对农村住房转让的相关法律规定也较为笼统。建议完善细化农村住房转让的相关法律规范，使农村住房转让的每个步骤均有法可依，强化法律之间的衔接性，适应宅基地“三权分置”改革、乡村振兴战略的需要，为农村后续发展，农村现代化提供条件。
1.梳理现行法律对于宅基地、农村住房转让的相关规定。结合当前农村改革实践的进程，把法律规定的完善置于城乡一体化、乡村振兴战略的背景之下，限制和放宽两手抓，落实意思自治和公平交易原则，以保护农民利益为导向，促进法律规范之间的统一性和连贯性[7]。
2.构建农村住房转让法律规范。借鉴城镇房屋转让的相关法律规定，同时结合农村宅基地的特殊性，构建符合现实需要的农村住房转让法律规范，主要体现在：对宅基地的具体用途进行细化规定，进而放宽农村房屋的转让对象；
对农村住房的价值规定详细明确的评估标准，切实维护农民利益；
规定宅基地、农村房屋产权登记制度，做到合法确权，为住房转让提供便利。
3.改善宅基地相关法律的衔接性。细化《土地管理法》中有关宅基地的规定，逐步与盘活利用农村房屋的方向相符合，以宪法精神为主导，清理修改于农村住房转让不利的法律条款，实现与农村住房转让政策方向的一致性[8]。
（二）明确农村住房转让效力的司法裁判标准
大部分农村住房转让都是基于买卖合同进行的，而司法实践中关于买卖合同效力的认定则容易出现不统一、同案不同判的情况，这对农村住房市场规范、司法裁判的权威性都提出了很大挑战。在此情形下，应当结合法律规范和现实发展的需要，明确农村住房转让效力的司法裁判标准，为住房市场的形成提供指引。
以1999年为界，对农村住房买卖合同效力的认定可区分为两个阶段。1988年《土地管理法》允许城镇居民在农村宅基地上进行房屋建设，而1999年修改后的《土地管理法》则删除了此规定。因此，1999年之前的农村房屋买卖合同可据此认定是有效的；
而1999年之后在非集体经济组织成员之间的农村房屋买卖合同基本上被判定是无效的。2019年，《土地管理法》再次进行修改，关于农村房屋买卖合同的效力认定出现分歧，明确效力认定标准成为司法裁判的一个重要问题。结合国家对于农村发展的总体态度以及法律修改的方向来看，将农村房屋买卖合同认定有效更加符合发展趋势。《民法典》坚持“物债两分”原则，第一百四十四、一百四十六、一百五十三、一百五十四条规定了民事法律行为无效的情形，同时《土地管理法》第六十二条允许农户出卖房屋。可见，农村住房买卖合同只要不违反民法关于合同效力规定的情形，判定此类合同有效更加符合当前农村和农户发展需要。当然，在此后的法律修改完善中，除了更加明确农村房屋买卖合同的效力之外，为了规范农村住房市场，对于此类合同的效力进行例外规定也是适当且必要的，如可在《土地管理法》中明确禁止转让的情形。
（三）强化对农村住房转让隐形市场规范力度
房屋本身就是一种商品，住宅市场是生活资料市场的一部分，人们试图通过各种途径和形式将自己所拥有的住宅转让，以参与到住宅市场获取发展优势的行为是不可避免的。但是当前农村住房市场中存在着较多的限制，政府、农民、农村集体组织等围绕农村住房展开较量，使农村住房市场以无序、畸形的状态出现[9]。对此，如何对农村住房转让隐形市场进行有效规制就成为了行政执法急需解决的一个问题。
对农村住房转让隐形市场形成有效规范，首先政府执法部门要充分认识到农村隐形住房市场的客观存在，转变态度，而不是一味地加以阻拦。其次，农村住房隐形市场的形成使农户更加认识到房屋土地资源的经济价值，这极易导致大量农户拆改房屋，甚至占用耕地不规范建设房屋，执法部门应当加大监管力度，做到耕地保护与维护农民利益并重。最后，农村住房市场在做到逐步与城市住房市场相接轨的同时，也要保留自身特色，加强对农户的保障措施的建设，农民手中资源有限，而房屋是很重要的一部分，要严防城镇购买者对农户资源的不当侵蚀。
我国宅基地从“两权分离”到如今的“三权分置”，农村住宅从禁止流转到如今的有效利用闲置住宅，这一系列的变化都凸显了我国对于农村住宅转让的总体态度与方向。农村住宅转让更加符合当前农户对于住宅价值的期待，也与我国城乡一体化、乡村振兴战略相一致。推进农村住宅转让法律制度的完善与发展对于未来农村经济的崛起无疑有着极其重要的意义。
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