侯 苗，杨 星，张馨元，鞠 艳，张雯叶，巫 旺
农业水价综合改革验收体系探讨
侯 苗，杨 星*，张馨元，鞠 艳，张雯叶，巫 旺
（江苏省水利科学研究院，南京 210017）
探索我国自2016年在全国范围内启动的农业水价综合改革评价标准，对上海、浙江、江苏等农业水价综合改革工作开展较好的地区，对比分析其上位政策符合性和异同点。从验收组织和验收指标两方面，在剖析国家改革要点的基础上，对三地改革验收组织、验收指标体系的完整性和差异性进行系统的对比分析，同时，对国家验收流程和标准的制定提供建议。三地验收指标均覆盖到了全部的国家改革要点，体系完整，但各地验收指标系统结构存在较大的差异。建议尽快构建一套简单易行的国家级验收评价标准，同时，应根据改革区域经济社会发展水平的差异，分区域制定验收指标的量化考核要求。
农业水价改革；
验收办法；
验收指标；
指标体系
农业用水短缺、供需矛盾突出是制约我国农业发展的主要问题[1-2]。究其原因，除了自然地理因素外，财政补贴不足、水费收取不到位、水价难以达到工程运行维护成本，导致农田水利工程、特别是末级渠系工程的运行管护不到位，工程破损、效益不能完全发挥、跑冒滴漏问题普遍存在，再加上大水漫灌等粗放用水，进一步制约了农业水资源的高效利用，导致全国灌溉水利用系数（2019年为0.559）远低于0.7～0.8的世界先进水平[3-7]。挖掘农业节水潜力，提升农业用水管理效率和工程管护水平，是我国农业发展之路亟待解决的核心问题[8-10]。农业水价综合改革应运而生，并于2016年在全国范围内开展推进。该项改革作为我国农业供给侧结构性改革总体部署的一部分，以水价为杠杆，计划用10 a左右时间，通过建立健全4项机制（水价形成、工程建管、补贴和节水奖励、用水管理），达到“促进农业节水”和“提升工程管护水平、保障工程良性运行”的目标[11]。
2021年是我国农业水价综合改革在全国范围内开展推进的第6年，也是10年改革计划的中期之年。基础条件较好的区域，例如上海、浙江、江苏已经基本完成改革任务，其中，江苏和浙江率先全国完成了省内改革验收。改革过程中，树立了诸多典型经验，例如江苏阜宁的“八个到位”改革模式，即“协会运行到位、计量设施安装到位、水权明确到位、水价核定到位、协商定价到位、水费收缴到位、长效管护到位、专业维修到位”；
浙江的“八个一”村级改革模式，即“一个用水组织、一本产权证书、一笔管护经费、一套规章制度、一册管护台账、一条节水杠子、一种计量方式、一把锄头放水”。在全国形成了“试点先行、以点带面、重点区域率先开展、好的省份率先完成”的改革引领效应。但回顾中期改革成效，基础条件相对较差的区域仍然步履维艰，面临着严峻的改革困境，资金和人员不足、机制建设不到位是关键。
作为改革成效的检验手段，农业水价综合改革验收是全面考核改革工作是否符合改革要求、落实改革任务的重要环节，对发挥改革成效、总结改革经验和巩固改革成果具有十分重要的意义。但由于各地自然、经济和社会情况存在显著差异，截至目前，中央政府仍然没有牵头制定统一的验收流程和标准，各地已出台的改革验收办法，特别是江苏、浙江、上海三地，其验收评价指标体系建立之初，在全国无可参考案例，仅能依据中央部委系列改革文件探索建立，由于各地理解不同，必然存在一定的差异，而这种差异性，会影响到国家在三地改革验收的尺度。目前，这类验收办法对比分析成果缺失。本文重点从验收工作组织和验收指标体系2方面，对照国家改革要求，对三地改革验收办法进行对比分析，分析成果用于对国家部委改革验收工作的开展提供建议，也为其他改革地区验收办法的制定提供参考。
2004年，国务院办公厅印发了《关于推进水价改革促进节约用水保护水资源的通知》（国办发［2004］36号），提出了要实施水价改革；
2012年，国务院印发了《国家农业节水纲要（2012—2020年）》（国办发［2012］55号），指出国家发展节水农业的重要环节就是实行农业水价综合改革；
2014年，国家选取80个改革试点县，开展农业水价改革工作经验探索；
2016年，国务院办公厅印发了《国务院办公厅关于推进农业水价综合改革的意见》（国办发［2016］2号），提出了农业水价综合改革目标，农业水价综合改革由此在全国范围内全面推开。随后，国家每年都会发布农业水价综合改革重要政策文件，指导各地改革工作（图1）。
图1 农业水价综合改革主要的政策文件及改革要点
参考图1将国家改革要点进行分解，用于后续检验三地改革验收指标体系的完整性。分解后的国家改革要点包括6个一级要点和24个二级要点（每个一级要点下含4个二级要点），分别是：
1）完善改革保障措施A（落实地方政府责任A1、加强改革督促检查A2、建立资金分配挂钩激励机制A3、营造良好改革氛围A4）。
2）建立农业水价形成机制B（分级制定农业水价B1、探索实行分类水价B2、逐步推行分档水价B3、达到运行维护成本B4）。
3）完善工程建设和管护机制C（完善供水计量设施C1、提升工程运行效率C2、落实工程管护责任C3、多元筹措建管资金C4）。
4）建立精准补贴和节水奖励机制D（建立精准补贴机制D1、建立节水奖励机制D2、落实奖补资金来源D3、加强资金绩效管理D4）。
5）强化用水管理机制E（建立农业水权制度E1、加强用水需求管理E2、加强农业水费征收E3、提升农业用水效率E4）。
6）改革验收基本标准F（完备工程管护机制F1、健全水价形成机制F2、实行用水管理机制F3、建立用水奖补机制F4）。
2019年12月，江苏率先全国出台了验收办法[12]，浙江、上海紧随其后[13-14]。三地改革验收办法中，均建立了各自的验收指标体系。例如，浙江的体系包括验收组织推进情况、4项机制建立运行情况、“八个一”村级改革完成情况、改革成效等4个一级指标，以及32个二级指标。逐一将这32个二级指标及其验收要求与国家改革要点（A～F）进行对照，可检验该体系的完整性，其他两地类似。检验结果如表1所示（“1”代表对应该项改革要点存在对应的验收指标）：三地均明确了改革验收流程，验收要求也与国家改革要点契合，三地的验收指标体系完整。
表1 三地改革验收指标与国家改革要点对应情况
注 “1”代表满足；
“2”代表不明确；
“3”代表缺失。
三地的改革验收组织存在共同点：①验收办法制定思路一致，为采用量化项目验收指标、对各项验收指标进行具体赋分的思路：结构均为验收办法+验收赋分表，其中验收办法包括验收目的、验收依据、验收条件、验收组织、验收流程、验收评定、验收相关责任和附则等内容，验收赋分表均对照改革任务一一对应；
②验收工作组织原则一致：均为自下而上、分级组织、分批实施；
③验收工作组成立单位一致：均由同级水利、发展改革、财政、农业农村等4部门联合组织成立；
④验收重点内容一致：对照国家改革要点，均包括了组织领导构建、4项机制建设、改革成效（例如提升农业用水效率等）重点内容的验收；
⑤三地的验收流程也大体一致（图2），只是各阶段的称谓不同。
三地的改革验收组织差异仅体现在一些验收细节上，以江苏、浙江二省为例，包括：①市级验收结论审定主体不同，江苏是市级验收工作组给出所辖县（市、区）的验收结论，浙江则是由市农业水价综合改革领导小组根据市验收工作组的验收意见，审定县（市、区）改革是否合格；
②是否开展灌区专项验收，江苏未开展灌区专项验收，而浙江由市级开展了灌区专项验收；
③省级验收形式不同，江苏委托第三方机构进行市、县级改革验收复核后，省级验收工作组在第三方机构复核基础上进行全省抽验检查，而浙江则是政府机构或委托第三方同步开展省级复审工作。
图2 三地改革验收组织和流程对比图
4.1 总体差异性评价
从分值、验收结论、合格分数线、验收一级指标及分值、验收二级指标数量、是否存在一票否决项等6个方面，对三地验收指标体系的总体差异性进行评价，结果如表2所示：
1）分值情况：江苏总分103分，其中加分项3分；
浙江总分为105分，其中加分项5分，另外，灌区专项验收总分100分，无加分项；
上海总分为100分，无加分项.
2）验收结论：三地验收结论均为“合格”与“不合格”。
3）验收合格分数线：江苏和浙江灌区专项验收合格分数线均为“90分（含）以上”，浙江的县（市、区）验收合格分数线为“85分（含）以上”，上海在验收管理办法中没有明确及格分数线，而是由各级验收责任主体根据综合验收情况确定。
4）验收一级指标及分值：三地验收的一级指标均涵盖了改革组织领导、4项机制建设等大类，但指标称谓不同，指标分值权重也不一样。
5）验收二级指标数量：江苏29项、浙江的县（市、区）32项、浙江的灌区专项验收12项、上海（市对区）23项、上海（区对镇）27项。
6）一票否决项：江苏和上海均有一票否决项，例如江苏的①改革区域未覆盖全部改革范围，②农业用水价格未达到运行维护成本，③市县未安排农业水价改革资金；
上海的①农业水价改革后水价标准增加农民负担，②农业水价形成过程无协商，③农田水利工程管护责任未落实。
表2 三地验收指标总体差异性
4.2 指标分值权重差异性评价
以三地二级指标为对象，对照国家改革要点，从完善改革保障措施A、建立农业水价形成机制B、完善工程建设和管护机制C、建立精准补贴和节水奖励机制D、强化用水管理机制E等5个方面，对比分析三地改革验收指标体系分值的权重偏向。因为一些指标存在对应多项国家改革要点的情况，例如江苏验收办法中“出台水价核定办法”指标，对应了国家改革要点B1、B2和B3；
浙江办法中“建立奖补长效机制”指标对应了国家改革要点D1和D2，在难以区分指标偏向的情况下，本项研究将其分值进行平均拆分，例如“出台水价核定办法”为3分，对应国家改革要点B1、B2和B3各为1分；
“建立奖补长效机制”为2分，对应国家改革要点D1和D2也各为1分。另外，本次对比不考虑各地加分项，有关加分项的对比分析见4.3节。
对比结果如表3—表7及图3所示：①按照A～E的顺序，江苏的分值占比分别为28%、15%、29%、12.5%、15.5%，浙江的为18.5%、7%、44%、8.5%、22%，上海的为50%、13%、15%、9%、13%；
②三地指标分值权重结构均有侧重，浙江偏向于完善工程建设和管护机制，上海更偏向于完善改革保障措施，江苏采用的是折中方案，既强调了政治引领的保驾护航，又强调了改革任务的落实落地，因此其同时偏向于完善改革保障措施和完善工程建设和管护机制；
③按第二节的分析，对比国家改革要点，三地的验收指标体系完整，但是国家改革要点并无轻重之分，因此三地指标分值权重虽然存在较大差异，关键还是要看各自的验收指标体系是否能起到检验“促进农业节水”和“提升工程管护水平、保障工程良性运行”改革目标的作用。
图3 三地验收指标（不含加分项）分值占比
表3 三地完善改革保障措施（A）对照
表4 三地建立农业水价形成机制（B）对照
表5 三地完善工程建设和管护机制（C）对照
表6 三地建立精准补贴和节水奖励机制（D）对照
表7 三地强化用水管理机制（E）对照
4.3 加分项指标的差异
对比有加分项的江苏和浙江，江苏加分项有3项，分别为“典型经验”、“机制创新”和“水权交易”，各1分，共3分，其考核标准分别是“省级以上转发、刊发或交流经验做法”、“改革机制创新”、“对农业节水已实施了水权交易”。浙江加分项只有1项，共5分，为“示范创新”，其考核标准包括：①省级农业水价综合改革示范县，得1分，②改革经验在省级以上刊发或交流，省级得0.5分，省级以上得1分，③农民用水合作组织在工商、民政部门登记的，得1分，④已颁发农田水利工程所有证的，得1分，⑤县域计量设施全覆盖（含“以电折水”方式）、实现农业用水全面计量的，或建立“县级农业水价综合改革信息管理系统”的，得1分。
两地都注重试点先行、以点带面的做法，因此将典型经验、示范县之类的纳入到加分项里。江苏省政府偏重于改革机制的创新，改革初期即出现了南京江宁区的“水票”制度，方便了农业用水的管理。同时，积极探索水权交易，力求把节水效益转变为经济效益，例如，江苏常州溧阳市水利局编制了《溧阳市水权交易实施方案》，并于2021年，促成了常州市1 500万m3灌区农业节约用水的水权交易，是常州市首例，也是省内迄今为止水量最大的一笔水权交易。此外，江苏将浙江的其他加分标准，例如农民用水合作组织的规范化、工程产权明晰、计量设施全覆盖等，纳入到了非加分考核项里，合计6分，但其未对“县级农业水价综合改革信息管理系统”做具体考核要求。
4.4 典型地区验收得分情况分析
改革验收工作是改革工作中的重要环节，是改革成效的检验石。三地基本完成了改革任务和省级验收工作，以江苏为例，表8为江苏苏中、苏北、苏南3个片区省级验收得分情况，其分值范围分别为93.7～97.0、92.9～97.8、92.8～97.2分，平均分分别为95.9、95.6分和95.3分，虽然县区之间存在一定差异，但整体改革成效均衡。通过分析，常规扣分点主要是改革台账资料不齐全、部分计量设施未及时启用、部分地区水费收缴率未达95%等。赋分情况是江苏改革成效的总体反映，经过5 a的改革，其农业用水价格管理趋于规范，工程管护能力有效提升，农业节水成效显著，全省农田灌溉水有效利用系数由2016年的0.605提升到2020年的0.616。
表8 江苏省级验收得分情况
通过对国家改革要点的剖析，以及对三地验收指标体系的对比分析，结合当前各省的改革难点和改革进展差距，对国家改革验收工作提出以下几点建议：
1）指标分值权重结构不同，必然会导致各省在接受国家级验收时，发生验收指标尺度差异性的问题，建议国家发展改革委、财政部、水利部、农业农村部4部委紧密协助，紧扣国家改革要点，尽快制定出台一个以“促进农业节水”和“提升工程管护水平、保障工程良性运行”为目标的、较为统一的、简单便于操作的国家级验收评价标准。
2）各地经济社会发展水平不一，具体量化考核指标必然有所差异，例如江苏在一些指标上制定严格，其中“明晰工程产权”指标要求工程产权明晰比低于90%不得分，“水费收取到位”指标要求改革实施区域水费实收率低于85%不得分，这是和地区当前的经济社会和农田水利发展水平相匹配的，而这些量化考核指标是否能被其他水利发展相对落后的地区借鉴，依然是个疑问。另外，丰水地区是否可侧重工程管护的改革目标，枯水地区是否可侧重农业节水的改革目标，建议出台的国家级验收评价标准在一些量化指标上根据地区差异化对待。
3）农业水价综合改革是一项长期、系统、复杂的工作，体制机制是基石，国家在改革验收过程中，应首先重点考察各改革省份“农业水价形成机制、精准补贴和节水奖励机制、工程建设和管护机制以及用水管理机制”等4项机制的建立健全情况，其发挥的作用和成效可作为重点赋分项。同时，在下达大中型灌区续建配套节水改造、高标准农田建设、重点中型灌区节水改造、新增千亿斤粮食田间工程、农业综合开发、高效节水灌溉等政府涉农项目时，可将农业水价综合改革实施方案作为项目的重要立项依据。
4）资金是保障改革成效的基础。以江苏为例，开展改革的5 a来，除了国家下达的改革资金，省、市、县各级共配套落实改革资金9.2亿元，在2020年，省级财政资金普遍压减的情况下，省级补助资金不减反增，这是江苏顺利推进农业水价改革工作、走在全国改革前列的关键和保障[15]。但是对于经济基础较为落后的地区，支撑改革的财政负担巨大，如何在不增加农民负担的前提下提升农业水价，如何协调中央资金和地方资金配套，如何持续有效落实落后地区改革资金，依然是改革的巨大难题。因此，在涉及资金的国家验收考核中，需要根据地区差异分析和对待。
5）通过改革政策符合性分析，三地验收办法契合国家改革要点，但因为各地验收侧重点有一定的不同，导致验收指标分值权重存在差异，另外，即便是同样的验收内容，各地的赋分尺度也难以统一，因此验收得分情况各省必然不一样，仅靠分值大小不能直接说明各省的改革差距，重点还是要看其出台的验收办法是否覆盖国家改革要点；
同时，国家4部委开展省级改革验收时，可遵循国家改革要点对应的改革任务完成即合格的基本条件，区别对待改革区域验收办法和验收考评情况，才能更有效的推动国家整体改革工作按既定的时间和路线有序推进。
6）此外，改革完成的省份，后续如何巩固改革成果，依然面临巨大的挑战，这也是国家在后续考核验收中需要注意的。坚持全国改革一盘棋，落后地区农业水价综合改革，一方面要加大培训学习的力度，另一方面，应加强灌区配套升级改造、千亿斤粮食工程、农业节水技术改造等国家农业项目的支撑力度，以促进其改革的有效推进，并建议对其验收标准，特别是在一些量化考核上，应与经济发达地区区别对待。农业水价综合改革绩效评价结果纳入粮食安全省长责任制和最严格水资源管理制度考核时，建议国家相关部委出台明确的考核标准。
对比分析6个一级、24个二级国家农业水价综合改革要点，江苏、浙江、上海三地验收指标均覆盖到了全部的改革要求，验收体系完整；
三地改革验收组织总体相似，包括验收办法行文结构、工作组织原则、验收工作组架构、验收重点内容、验收流程等；
三地验收指标分值权重结构大不同，浙江偏向完善工程建设和管护机制，上海偏向于完善改革保障措施，江苏同时偏向于上述2项机制；
江浙两地均将典型经验、示范县之类的纳入到了加分项里，但其他加分项存在明显的偏好。
考虑省级验收办法的差异性可能会影响到后续的国家改革验收，在三地验收指标异同分析成果的基础上，建议国家相关部委尽快构建一套简单易行的国家级验收评价标准，同时，应根据改革区域经济社会发展的水平，分区域制定验收指标的量化考核要求，特别是在部分改革资金落实困难、人员机制不足的经济不发达、欠发达区域；
改革先行省份，在完成国家级验收之后，从巩固改革成果方面，可分改革的不同发展阶段，制定不同的量化考核指标；
在将改革成效纳入粮食安全省长责任制和最严格水资源管理制度考核时，也建议有明确的标准。
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[12] 江苏省人民政府. 关于印发《江苏省农业水价综合改革工作验收办法》的通知[Z]. 2019-12-03.
Jiangsu Provincial People’s Government. Notice on printing and distributing the acceptance inspection method for integrated agricultural water pricing reform in Jiangsu Province[Z]. 2019-12-03.
[13] 浙江省人民政府. 关于印发《浙江省农业水价综合改革工作验收办法》的通知[Z]. 2020-05-19.
People’s Government of Zhejiang Province. Notice on printing and distributing the acceptance inspection method for integrated agricultural water pricing reform in Zhejiang Province[Z]. 2020-05-19.
[14] 上海市人民政府. 关于印发《上海市农业水价综合改革工作验收管理办法》的通知[Z]. 2020-06-10.
Shanghai Municipal People’s Government. Notice on printing and distributing the acceptance inspection and administration method for integrated agricultural water pricing reform in Shanghai Municipality[Z]. 2020-06-10.
[15] 江苏省人民政府. 关于报送江苏省农业水价综合改革工作完成情况的报告[Z]. 2020-12-28.
Jiangsu Provincial People’s Government. The completion report of integrated agricultural water pricing reform in Jiangsu Province[Z]. 2020-12-28.
Appreciation of the Integrated Agricultural Water Pricing Reform in China
HOU Miao, YANG Xing*, ZHANG Xinyuan, JU Yan, ZHANG Wenye, WU Wang
(Jiangsu Hydraulic Research Institute, Nanjing 210017, China)
【Objective】A nationwide integrated agricultural water pricing reform (NIAWPR) was launched across China in 2016, and this paper is to evaluate national acceptance inspection (NAI) of the NIAWPR.【Method】The evaluation was based on studies of several developed provincial regions in southern China including Shanghai, Zhejiang and Jiangsu, to make a comparative analysis of the compliance of these areas" reform tasks and provincial acceptance inspection (PAI) methods compared with the national policies. It is helpful to the reference of national ministries and commissions in mechanism construction. This paper systematically analyzes the key points of NIAWPR and the integrity and differences in the PAI methods in the three areas from the two aspects of the PAI organization and PAI indexes, and at the same time, provides suggestions for the formulation of NAI. 【Result】The PAI index systems of the three areas is completely covering all the key points of NIAWPR. There are great differences in the structure of the PAI indexes. 【Conclusion】It is suggested that a set of simple and feasible NAI standards should be established as soon as possible. Meanwhile, quantitative requirements of NAI indexes should be formulated according to the levels of economic and social development in different regions.
integratedagriculture water pricing reform; acceptance method; acceptance indexes; indexes system
侯苗, 杨星, 张馨元, 等. 农业水价综合改革验收体系探讨[J]. 灌溉排水学报, 2022, 41(8): 139-146.
HOU Miao, YANG Xing, ZHANG Xinyuan, et al. Appreciation of the Integrated Agricultural Water Pricing Reform in China[J]. Journal of Irrigation and Drainage, 2022, 41(8): 139-146.
2021-11-18
江苏省水利科技项目（2019043）；
江苏省科技厅自主立项科研项目（BM2018028）
侯苗（1994-），女。工程师，硕士，主要从事农田水利工程、水土保持方面的研究。E-mail: 624946344@qq.com
杨星（1978-），男。教授级高级工程师，博士，主要从事农田水利、水资源与水环境、港口、海岸及近海工程等方面的研究。E-mail: ydaxue@163.com
1672 - 3317（2022）08 - 0139 - 08
TV93；
S27
A
10.13522/j.cnki.ggps.2021568
责任编辑：白芳芳
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