◎ 翁 鸣
2022年3月，我国粮食安全再次成为全国两会代表热烈讨议的话题。“民以食为天”，作为世界人口大国和农业大国，时刻都不能放松农业生产和粮食安全。经过长期艰苦努力，我国以占世界9%的耕地和6%的淡水资源，养育了世界近1/5的人口，从当年4亿人吃不饱到今天14亿多人吃得好，这一成绩来之不易，要继续巩固和拓展粮食生产的基础。
党中央始终高度重视粮食安全，把粮食安全工作摆在突出的位置。民安重在粮安，粮食安全是经济社会稳定和发展的基础。习近平总书记反复强调，实现我国口粮高度自给，把中国人的饭碗端在自己的手里。近几年国际形势复杂多变，西方国家遏制中国发展的态势日益显露，粮食安全无疑是大国博弈的重要方面，也是中华民族伟大复兴的基本保证。民族要复兴，乡村必振兴。搞好粮食生产，确保粮食安全，这是乡村振兴的第一要务。
当前，国际形势日趋复杂，国际粮食市场的供求关系也受到影响。为此，人们担心是否会影响国内粮食进口问题，并由此产生了热烈讨论。2021年，在水稻和小麦高自给率的前提下，我国进口粮食6802万吨（不计大豆），主要包括饲料粮玉米、大麦和高粱等，以满足畜牧业、酿酒业的生产需要。
需要强调的是，现阶段我国人民的口粮是得到充分保障的，这也是长期坚持粮食安全的重要成就。但是这并不意味着我们可以放松粮食生产，甚至有人认为中国成为世界第二大经济体后，可以用钱买粮解决吃饭问题。事实上，即使耗费再多的资金，也不可能解决人口大国的吃饭问题，因为国际市场没有可供14亿人吃饭的粮食数量，中国人吃饭问题必须依靠自己来解决。所以说，国内资源条件约束、自然灾害多发频发、国际形势复杂多变等因素，导致全球粮食生产和供应的不确定性大大增强，客观上要求我们更加重视农业和粮食生产。
我们应该承认，从传统农业转变为现代农业，我国还有很长一个过程，包括农业发展观念、战略选择和规划方案，以及实施乡村振兴的基本队伍等，都需要有相当大的转变和提高。与美国农业现代化水平相比，我国仍然存在着几十年的差距，还需要深入研究和努力解决制约农业发展的障碍和顽症，包括提高农业基础设施质量、提高国家支农资金的使用效率和建设高素质农民队伍等，这些问题的实质是国家主导的农业支撑体系建设，即自上而下直接服务“三农”的组织结构，也就是要建立一个强大的、更有效的农业支撑体系。
在我国对外开放不断扩大、国际粮食市场不断变化的条件下，不仅要保证国内18亿亩耕地和粮食总产量，而且要长远谋划、精准应对和降低成本。为此，要树立新时代中国特色社会主义粮食安全观，提高粮食竞争力和农业结构调整能力，确保新时代我国粮食安全。
树立粮食安全新内涵。现在国际通用的“粮食安全”概念出自1996年世界粮食峰会，是指“在任何时候，所有人都能买得起并能够买得到足够的、安全和营养的粮食，以满足人们日常饮食和需求偏好，保证人们积极和健康的生活。”这一概念有五个特性：供给角度的可供性、收入角度的支付性、需求角度的获得性、消费角度的营养性和全过程的稳定性。中国是一个拥有14亿人口的大国，世界上没有足够的粮食可以养活中国人，吃饭问题只能依靠自己解决。从这个意义上讲，粮食安全的可供性、支付性和稳定性尤为重要。
中国不仅要符合国际粮食安全的普遍性，而且要考虑基本国情的特殊性，基于这种考虑，中国粮食安全可以定义为：在任何时候，中国政府能够依靠自己力量，保证中国人民买得起并买得到足够的、安全的和营养的粮食，以满足国内消费者日常饮食和需求偏好，不断提高人民生活的质量水平。因此，中国粮食安全概念至少包括六个特性：供给角度的可供性和自足性、收入角度的支付性、需求角度的获得性、消费角度的营养性和安全角度的稳定性。其中，粮食供给的可供性是指粮食来源，包括国内生产和国外进口。粮食供给的自足性是指中国粮食供给主要依靠国内生产，把中国人饭碗端在自己的手里。安全角度的稳定性是指具有抵御自然风险和国外市场风险的能力。
完善我国粮食安全的内涵，是应对国际形势变化的客观要求，也是我国对外开放不断扩大的必然要求。传统的粮食安全观已不能完全适应国际形势变化的要求。一方面，我国主要粮食产量完全可以满足自给自足的要求，但是并不意味我国粮食竞争力和农业结构调整能力较强，也不等于我国粮食安全基础没有漏洞和不足。恰恰相反，有可能被国际大粮商和国际金融集团，或被某些以中国为敌的国家政府，利用自然条件、国际形势、粮食供求关系变化的机会，运用现货贸易、期货贸易、全球粮油预测展望等多种方式，实现谋求暴利的“合法”目的，甚至攻击我国粮食综合生产能力。
另一方面，我国对外开放程度越来越大，已不同于计划经济时期，不能轻易拒绝国外粮食进口贸易。即便我国主要粮食产量满足国内消费需要，也要遵守加入WTO时有关承诺，更何况要从国际政治、国家外交的大局出发，在不影响根本利益的前提下做出一些妥协和让步。同时，要根据对形势和市场变化的判断，灵活地进口适当数量粮食，增加储备量以应对突发事件。这就要求粮食安全观与时俱进，不能仅仅用粮食产量、储备量来评判粮食安全程度，还要增加补充一些新内容，如粮食竞争力、农业结构调整能力等指标，更好地适应国内外形势变化的要求，为中国经济社会发展提供重要的基本保障。
粮食问题事关百姓生活和社会稳定，丝毫不能轻视和大意。在党和国家大政方针已定的前提下，确保粮食安全的关键在于落实到农村基层，切实解决粮食生产的诸多问题，即夯实我国粮食安全的生产基础。对照粮食安全的高标准要求，除自然资源禀赋不足和人口数量众多以外，我国还存在一些问题和障碍，需要深入农村进行调查研究，运用攻坚克难精神，坚持不懈解决问题。只有真正解决了实际问题，才能确实保证国家粮食安全。在我国农业生产领域，存在影响粮食安全的几个方面问题：
1.农业基础设施建设水平不高。党和国家高度重视农业基础设施建设，国家财政投入了巨额资金，但是国家财政投入与实际建设效果并非完全匹配。以高标准农田建设项目为例，仅在2019年，中央安排高标准农田建设资金达859亿元。其中，中央财政安排农田建设补助资金694亿元，发改委的预算内投资农业生产发展专项165亿元。据我们调查，这些年某地级市高标准农田建设资金达110亿元。高标准农田建设目标是旱涝保收、高产稳产，但并非全部达到原定的目标要求。某县农民合作组织领办人指出，他们所在的高标准农田不能有效排水，由此造成2021年粮食收成损失不小。进一步调查发现，有些地区高标准农田建设过程中，从工程设计、工程承包、建设施工、竣工验收和后期维护等环节存在诸多问题，甚至有些地方出现了腐败案件，某些干部将高标准农田建设工程视为“唐僧肉”。有的地方党委政府尚未高度重视，没有杜绝这种腐败现象蔓延，出现边查处、边重现的情况，实际上形成了国家财政高投入低产出的结果。
2.农业保险尚未发挥重要作用。农业生产承受着自然风险和市场风险的双重风险，我国作为一个自然灾害多发频发的国家更是如此。以产粮大省河南为例，在历史上曾多次出现过严重的自然灾害。例如，1975年8月，由于超级台风导致的特大暴雨引发淮河上游洪水，造成板桥水库漫溢垮坝，6亿立方米洪水咆哮而下，致使几十座小型水库相继垮坝溃决。2008—2019年，河南省有5年受到旱情影响的农田面积超过1000万亩，河南省有7年遭遇风雹受灾面积超过200万亩。2021年7月，河南中部、西部和北部区域，遭遇特大暴雨带来的洪涝灾害，导致大面积农田出现洪涝灾害，国家统计局河南调查总队发布消息显示，当年粮食产量比上年减少56.32亿斤。上述情况表明，河南非常需要农业保险的有力支持，但是农业保险支持力度不足，明显落后于东部沿海地区。这主要表现为农业保险覆盖面不足和保险力度较小，农业保险公司过于强调自身经济利益，没有很好地提供强有力的保险支农作用。另外，河南省财政补贴采取农业保险四级政府出资方式，虽然这种方式能有效防范骗保的道德风险，但也降低了农业保险的补贴效率。
3.农民合作组织发育程度不足。从全国范围来看，农民合作组织发育不足是普遍性问题，其根本原因在于没有经历过社会合作化运动，而是采取地方政府行政化推动方式。虽然河南是农业大省，但是农民合作组织发展并非是国内先进地区，大多数农民合作社发展水平并不高。虽然有的地级市农民合作社数量较多，但是国家级农民合作社、省级农民合作社数量占本地区全部农民合作社的比重低。少数农民合作社发展较好，得益于这些合作社领办人曾在大企业历练过，并担任过一些部门经理等工作，有较强的业务知识和管理经验，并具备一定的经济实力，这不同于未见过世面的普通农民。国际合作社经验证明，早期欧洲合作化运动是经历过自我创新、自我实践、自我教育和自我成长的社会化运动锻炼，合作社参与者的思想觉悟、实践能力和创办热情，在社会化实践中得到了极大的锻炼成长，这不仅激发了合作化实践的积极性，而且教育和培养了合作社实践者的管理能力。我国缺乏这样的合作社发育的社会化运动实践锻炼，也没有开展系统的合作化专业知识培训，难以培养出合作社运动的相当数量社会精英人才，以至于农民合作社处于低水平徘徊状态。
4.农业支撑体系尚未真正建立。我国农业是典型的传统型农业，推动传统农业转型升级为现代农业，最根本的任务是培养大批高素质农民，引导和帮助农民走上农业现代化道路。只有将低素质的小农生产者转型升级为高素质农民，才能确保粮食安全的可持续发展。要完成这样艰巨的历史性任务，必须构建强大的农业支撑体系。因为只有强有力的农业支撑，才能实现把人财物聚集于农村基层，手把手地教授农民科学种田，有效地推进国家农业现代化。我国缺少像日本、韩国那样的农协组织系统，这是由国家提出和构建，并且依据法律规定组建的自上而下的体系。它与农业行政部门关联密切，但又具有掌管人财物的权限，能够独立履行其工作职责的法人单位。它的主要任务是直接为农民组织和农民群众服务，将国家支农政策及时转化为乡村振兴实践。该体系拥有专业技术人员和管理人员的优势，具有国家财政支农的优势资源，同时，受到国家主管部门、审计部门的严格监督，承担着支持和服务农业发展的重任。现阶段我国农业发展过程中，有不少问题产生的重要原因，归结于缺乏这样的农业支撑体系，无法将中央方针政策有效地贯彻落实至农村基层。
针对上述制约我国农业现代化进程、影响粮食安全可持续发展的几方面问题，提出如下建议：
1.加快农业支撑体系构建。在国家乡村振兴局的基础上，建立农业支撑服务体系，重点是贯彻落实中央政策到基层，能够带领农村基层进行乡村振兴工作的日常性工作体系。将原有的临时性地方机构和人员，改变为长效性日常机构和固定人员。在农业项目建设、农民组织培育、农业技术服务、新型农民教育等方面，全方位集中人财物等优势资源，全力打造农业现代化。
2.加强农业基础设施建设。关键是提高农田建设的投资效率，夯实粮食生产的物质基础。以高标准农田建设为例，借鉴国际高标准农田要求，提高工程项目的功能要求，提高农田建设的设计标准，提高工程质量验收标准。组建农业基础建设专业队伍，严格执行农业建设工程验收规定。完善农业基础设施建设监管全过程，压缩农业建设领域腐败行为的空间。
3.加大农业保险支持力度。按照中央文件要求，实现三大粮食作物完全成本保险和种植业收入保险主产省产粮大县全覆盖，确保农民种粮得到合理收入。只有农民愿意种粮、专心种粮，才能确保粮食安全可持续发展。按照地方财政实际情况，适当免除粮食主产省产粮大县的农业保险分担部分，以鼓励粮食主产区多产粮多作贡献。
4.提升农民合作组织建设。在构建农业支撑体系和优化农业社会化服务的同时，加快农民合作组织提质升级进度。关键是加强专业技术和管理培训，由专业化人员传授农业经营知识，不断满足农民生产的实际需求，解决农业技术支持不足的问题。优化农业技能培训队伍，发挥高级专家的特殊作用，建立考核制度和公示制度，不断提高农民合作组织建设水平。
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