李建丽
摘要：城市和农村地区的发展需要在社会生产的各个组成部分之间进行最佳的资源分配。农村土地制度的创新有助于城市和农村地区的发展，并为解决三农的问题提供了捷径。在城乡发展方面，农村地区仍然存在许多土地问题，本文分析了农村土地所有权、规划和征用制度，并讨论了与農村土地管理制度创新有关的问题。
关键词：城乡一体化;中国农村土地管理制度;创新分析
党的第十六次全国代表大会提出了城乡一体化经济，党的第十八次全国代表大会提出了促进城乡发展的建议，这表明了国家对城乡一体化发展的重视。城乡一体化是中国现代化和城市化的一个重要阶段，要求农业与工业相结合，城乡结合，城乡平等对待。城市和农村发展还需要进行综合国家规划、政策调整和创新机构改革，以适应城市和农村在贸易信息、发展公益社会服务、干预政策等方面的现实情况，以改变传统的城乡经济二元结构。城市和农村发展主要涉及实现城乡经济发展和社会公平之间的一体化，逐步消除城乡之间的经济差距和城市化带来的矛盾。
1 城乡一体化发展背景下中国农村土地管理制度存在问题
国家现行的农村土地管理制度包括土地使用规划、征用、土地所有权、集体土地流转等制度。由于目前的城乡土地管理制度不同，农村土地开发提出了许多挑战，包括征用、管制和规划农村土地。
1.1 农村土地产权制度的主体不清晰
我国农村土地制度存在两个重大缺陷：一方面，集体土地所有权的不确定性，另一方面，如何行使这一权利的不确定性。农村土地所有权的不确定性和这一制度的缺陷可能直接导致许多行为者之间的争议，尽管农民本身也是农村土地管理的一部分，但由于土地所有权问题含糊不清，他们对农村土地的所有权和使用权实际上被剥夺，从而使他们难以有效行使权利。鉴于我国的农村现实，农村土地的开发权掌握在村主任手中，当国家或开发商想要征用土地时，村主任必须与农民协商，但在许多情况下，国家或开发商在协商中占据主导地位，与此同时，由于农村土地保有权不明确，林业、渔业和畜牧业等许多政府部门管理农村土地，直接造成农村土地管理与土地权之间的混淆。这些是阻碍农村和城市地区发展的土地问题，如果不解决农村土地所有权方面的混乱和模糊问题，这些问题就更难以发展。
1.2 缺乏良好的农村土地管理制度
随着时间的推移，我国更加重视城市发展，而不是农村地区的科学建设，这直接助长了城乡分割和城乡二元结构的出现。我国农村土地规划的现状仍然有效，但在农村地区仍然如此，这直接导致许多农村土地被剥夺了有效规划和监测、科学管理和有效利用的权利。目前，我国的土地管理制度主要侧重于建设、管理和养护农业用地，即耕地，以及其他类型的农村土地，如建设用地、耕地等，而不是科学规划。尽管我们的新的土地利用规划已开始强调土地利用规划，但土地利用规划只侧重于城市土地利用规划，目前还没有详细的农村土地利用规划，因此，农村土地利用和发展的科学方向仍然模糊不清。
1.3 强制实行农村土地征用制度严重损害了农民的利益
我们的城市化在不到10年的时间里取得了良好的成果，这主要是因为农村土地被征用。我们目前的农村土地征用制度是强制性的，农民的土地权没有得到充分保护。第一，征用农民土地很少得到补偿。在我们目前征用农村土地的制度下，征用后对农民的补偿是根据从使用被征用土地中获得的收入确定的，而不考虑被征用土地的成本。第二，我们的农田被大规模征用，许多农村土地被征用，无论其未来用途如何，然后由国家管理、开发、转让和其他方式。这些做法严重损害了农民的利益，严重损害了我们农村地区的建设，更不用说城乡发展了。
1.4 规划系统缺乏整合
目前，城市规划和农村规划之间的分离在各地区十分普遍，同时有很大差异。城市土地使用规划侧重于控制土地增长和建设的规模，而农村土地使用规划侧重于保护可耕地，导致城乡土地使用规划不一致。与此同时，城市和城市发展规划是区域土地利用规划的一个重要组成部分，只考虑到城市的独特性，没有充分考虑到城市和农村地区的总体土地利用规划需求，也没有充分考虑到农村土地利用的总体生产规划 这直接影响到农产工业的发展，使农村地区面临着被忽视和滥用的风险。
1.5 征用制度过于严格
近年来，区域征用的土地越来越多，大部分被征用的农田被用于建设项目。在征用土地的过程中，征用制度具有高度的强制性，这可能造成问题：第一，现行征用制度根据土地的农业生产价值确定征用率，同时将征用土地作为对土地分配的补偿与此同时，政府受益于低价格和高价格的土地特许权，而农民则没有;第二，政府在征用土地方面发挥主导和垄断作用，农村集体拥有权无权购买或购买土地，这使得市场流动性和土地资源开发价值难以实现。
1.6 流转制度不规范
在我国目前的总体情况下，农村土地流离失所制度不正常的问题已经得到了一些关注，主要原因是相关法律不够充分，缺乏具体标准，使土地流离失所变得不切实际，更加困难;第二，土地流动的不稳定和效率低下，分包合同的自发性质即土地使用权合同和缺乏具有法律效力的私人协议;第三，没有土地流转中介机构，大多数外包主要限于数量相对较少的交易，因为没有中介机构提供咨询服务。
2 城乡一体化发展背景下中国农村土地管理制度创新策略
2.1 创新的农村土地所有权制度
农村土地所有权鲜为人知，这对落实农村成果极为不利，农村土地保有权需要改革和创新。农村土地所有权改革必须包括土地所有权改革、住宅土地所有权改革和农业土地所有权改革。当然，农村土地改革不是迟早的事，国家必须采取措施加以补充。具体而言，首先是澄清农村土地的集体所有权问题，即每个农民、村庄或社区的个人所有权。只有明确查明农村土地所有者，农村土地的利用才能得到改善，农村土地的控制和管理才能有效。第二，关于某些农村地区，国家应赋予土地所有者转让或允许土地进入市场的权利，以便优化农村土地资源的分配，消除城乡土地管理制度的双重性质。最后，为了促进城乡发展，在改革农村土地保有权的同时，必须将体制和政治传统转变为有利于城市的传统，并建立新的城乡关系，使农村地区享有与城市地区相同的发展权。
2.2 创新的农村土地规划系统
鉴于我们的特殊情况、市场经济的具体要求和现代土地资源管理的要求，我们的农村土地管理制度应当创新，以便在最佳资源分配的基础上建立一个新的有效的土地管理制度。第一，在城乡发展的大背景下，我们的农村土地所有权规划必须强调城乡一体化以及城乡建设与工业用地建设和城市建设之间的协调。土地使用规划必须适合当地情况，并充分考虑到建筑区的区域特点和文化。此外，在规划过程中，村主任、村代表等在这方面，鼓励农村地区参与规划讨论，并充分听取农民的意见。第二，在对农村土地管理系统进行创新时，还必须确保这些系统的本地化，例如，开发商要征用农村土地时，并确保为试点流离失所或传统征用情况下的农民制定补偿计划。
2.3 农村土地征用制度的创新
随着我们城市化战略的发展，许多农民面临着土地被征用的问题，这意味着农民的权利和利益可能得不到充分保护，因此需要改革和创新农村土地征用制度。第一，关于为公共目的征用土地的问题，应尽可能考虑农民的意见，减少征用土地的数量。第二，为了改进对被征用土地的农民的补偿措施，必须确保被征用土地的农民的未来，例如，让他们参与城市生活或充分尊重农民的意见。只有保证农民的土地权，城乡发展才能顺利进行。
2.4 确定城乡地区的土地目标
在建立创新的农村土地管理制度时，应更好地界定农村和城市土地利用目标，特别是在城乡差别方面，应提出切实可行的改进建议，以最大限度地保护农民的合法土地权利和利益，并适当改善土地资源的利用，使之成为农村发展的动力，从而通过以下方式改善农民的经济状况，已经在农村地区拥有城市住房的农民可以获得土地权的补偿，并鼓励他们放弃足够的未占用土地，以便将其转化为可开发的土地并提高经济价值。另一方面，可以清除过度占用农村住房的土地，即鼓励农民自愿放弃土地供个人使用，并重新安排个人生活，以换取补偿，从而避免过度占用土地用于住房，从而影响到可持续的开发。例如，在浙江省设立了监察国土资源大队，对农民占用的土地进行核查，以便合理利用土地资源。
2.5 注重土地批准程序条例
农村集体土地开发项目是提高农村经济水平的重要手段。虽然以前对集体土地的要求太多，但新的农村土地管理制度可以减少集体土地的批准程序，从而在建设集体土地的过程中有效地提高农村经济的总体水平。在这方面，应尽可能提高集体使用土地的目标，及时为征用土地提供公平补偿，鼓励更多的农民参与土地归还项目，并在不损害其收入的情况下利用参与性土地开发。此外，农村土地可以成为扶持性政策的对象，并与国有土地一起受益于国家提供的优惠政策，从而使土地批准程序在规范方面发生变化，以避免任何可能影响申请效率的复杂情况。
2.6 基于环境保护的土地利用规划
土地利用和生态规划是我们必须选择的科学道路，综合规划必须纳入城乡发展规划、水利工程规划、道路建设规划等。为了满足工业化和农业现代化的发展需要，必须发展农业基础设施和基础设施，整合现有的农田和社区景观，并建立一个和谐的整体，这不仅有助于保护环境，而且有助于实现经济、环境和资源的有机融合以及实现可持续发展的真正科学发展观。
2.7 改善合同管理和土地流动
农业用地的流离失所是农村土地改革的一个重要组成部分，它产生了多重影响和制约因素，需要有一套系统和健全的进展加以补充。积极实施旨在克服制约因素和不利影响的补充改革，并建立强有力的支持系统，不仅是建立土地流动市场体系的一个关键要素，而且也是土地流动的一个重要前提和驱动力。
2.8 土地流动，由政府负责管理
小型分散的企业是土地开发的广阔领域，如果没有强有力的政府行动，它们就无法发展成大片土地。例如，陕西省山阳县，一个极度贫困的县，在土地、森林和山区的生产和开发过程中出现了不合理的矛盾，土地开发商和企业不断开发，因此，在土地管理、移徙和合同领域，政府应收回国有土地，单位和个人应搬迁土地，并与国家谈判多年合同，以确保农民的合法利益不受侵犯。
2.9 加强农村支持改革保护农民利益
在这一阶段，政府部门必须集中力量调整农村地区的工业发展，改革农村金融制度，建立农村社会保障制度，加强地方民主机构。一些改革活动的实施为地方制度改革创造了更强有力的条件，而农村土地制度改革则有助于深化发展。为了充分实施管理制度和体制改革，还必须努力改善农村地区现有的金融制度、可耕地保护制度、家庭登记制度改革、可耕地保护政策的执行和社会保障制度，具体做法是 为了向大多数农民提供更多的平等就业机会，公平获得社会福利和社会保障权。
2.10 保障农村建设用地
日益城市化还提高了移徙到城市工作的农民对农村好处的认识，一些青年人开始返回自己的家园种植和经营农产品，还有一些年轻人开始建造或翻修他们的房子，这导致对农村土地建设的需求显著增加。此外，农业耕作技术的不断发展增加了对建筑用地的需求，鉴于上述情况，有关当局必须采取适当政策，确保在农村地区建设土地。例如，为了有效满足我们美丽的农村建设需求，一些农村地区优化了其基础设施和公共设施，不仅修复了现有的农村道路，而且建造了各种无障碍设施，如乡村广场、幼儿园和超市，这些设施的建设取决于扩大规模因此，在对农村地区进行严格规划和审计的基础上，可以适度增加农村地区的建设用地。
2.11 综合土地管理
农村土地资源的整合和优化分配已成为建设和振兴美丽村庄的重要途径和手段。有鉴于此，农民家庭的富裕必须伴随着农村土地资源的综合开发。目前，农村农业用地规划原则的基础是山区森林道路村综合规划原则，这一原则要求在发展的基础上建设农村地区，提高农村规划质量，包括扩大可耕地和优化农村结构。该政策正在我国东部一些农村地区实施，根据其结果，在我国西部农村地区仍有相当大的潜力。此外，可通过建设优质农田、优化农田水利基础设施和开发先进的科学仪器来提高土壤质量。例如，可以通过推广新的农村肥料使用技術来优化以前高度赞扬的土地，从而有效地防止荒漠化、和土壤盐碱化，减轻农村地区的土壤侵蚀。
3 结论
在城市和农村发展的大背景下，农村土地管理制度仍然是阻碍这种发展的挑战。因此，必须改革和创新农村土地所有权、规划和征用制度，以适应和促进这些制度。
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