冯孝科 黄琛 李楠
摘 要：《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》对行政违法行为检察监督与行政公益诉讼进行强调，但理论与实务界对二者之间的关系问题仍存在不同认识。通过对比分析，可以发现二者在权力属性、针对的行政违法行为范围以及监督模式等方面存在不同之处，厘清二者界限有助于提高行政违法行为检察监督的精准性和有效性，同时，二者也有相同处，如均不对行政权进行实体处分、不同于诉讼监督、案件范围存在交叉等，故可以通过案件移送机制、借鉴办案规则等实现二者在司法实务中的衔接，形成监督合力。
关键词：行政检察 行政违法行检察监督 行政公益诉讼 检察权
一、问题的提出
一些实务工作者将检察机关提起行政公益诉讼纳入到行政违法行为检察监督的范畴，[1]而一些学者对此持反对意见，认为行政检察监督不包括行政公益诉讼[2]。产生分歧的原因在于，行政违法行为检察监督与行政公益诉讼存在职权上的交叉：二者均可以由检察机关依职权启动，均意在督促行政机关依法履职。《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》（以下简称《意见》），将行政检察监督与公益诉讼检察作为两项制度安排，分别作出规定，由此可知行政违法行为检察监督与行政公益诉讼之间存在界限。实践中，由于大部分基层和市级检察院采取行政、公益诉讼二合一或民事、行政、公益诉讼三合一的机构设置，同一个检察官既办理行政检察案件也办理行政公益诉讼案件的情况十分普遍，因此有必要对二者进行辨析，加强和规范检察机关对行政违法行为的监督工作，提升检察机关办案质效，促进党中央决策部署在检察工作中落实落地。一方面，从诉讼职权与狭义法律监督职权之间的区别出发，探讨行政违法行为检察监督与行政公益诉讼的界限，有利于提高检察工作的精准性与有效性;另一方面，对行政违法行为检察监督和行政公益诉讼的职权进行分析，有利于完善对行政权的检察监督体系，使行政违法行为检察监督与行政公益诉讼相互衔接、形成监督合力。
二、行政违法行为检察监督与行政公益诉讼的异同
（一）二者的区别点
1.权力属性不同。权力属性是影响权力运行范围、流程和效果的重要因素。目前，行政违法行为检察监督与行政公益诉讼的权力属性存在一定差异，具体表现在以下方面。
一是行政违法行为检察监督目前尚无直接的法律依据。行政公益诉讼职权有直接的法律授权，如行政诉讼法第25条第4款的规定。虽然《治安管理处罚法》第114条第2款和《警察法》第46条以及《人民检察院组织法》第20条第7款等法律条款对检察机关对特定行政违法行为进行监督的职权进行了“授权”，但不能就此认为检察机关的行政违法行为检察监督职权是有法律授权的，行政违法行为检察监督仍欠缺直接且全面的法律依据。
二是行政违法行为检察监督是程序性监督。一般认为，监察体制改革后，我国检察机关的职权可以归纳为：诉讼权、侦查权和狭义法律监督权。[3]行政公益诉讼与行政违法行为检察监督分属诉讼权和狭义法律监督权，职权类型上的不同决定了二者对行政权的影响效果存在差异。检察机关提起行政公益诉讼，可以通过启动司法审判程序，借助法院判决实现对行政权的刚性制约，具有实体影响效果。而检察机关在开展行政违法行为检察监督工作的过程中向行政机关制发检察建议，既是对行政机关进行的监督，也是围绕行政行为与相关行政机关商议、探讨进而督促的过程，意在提起行政机关对特定行政行为的“重新审视”，并非直接介入或代行行政权，是对行政权的程序性监督。
2.针对的行政违法行为范围不同。行政违法行为检察监督与行政公益诉讼所针对的行政违法行为的范围具有明显的差异，具体表现在“是否有法定领域限制”和“是否侵害国家和社会公共利益”等层面。
一是行政违法行为检察监督范围相对广泛。法律在对检察机关开展行政公益诉讼进行直接授权的同时，也明确了其监督的领域和范围。如行政诉讼法第25条第4款明确检察机关可以办理生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权等领域的行政公益诉讼案件。《个人信息保护法》第70条对检察机关就对个人信息保护领域案件提起行政公益诉讼进行单独授权等。行政违法行为检察监督针对的是检察机关“在履行法律监督职责中发现的”所有的“行政機关违法行使职权或者不行使职权”的行为，但受行政检察人员力量、能力、经验等多种因素影响，实践中检察机关应当准确把握开展行政违法行为检察监督的工作要求和重点，保持必要的谦抑，限定在合理的范围内，以规制检察权的扩张和滥用。[4]
二是行政违法行为检察监督不要求具体行政行为侵害国家或社会公共利益。根据行政诉讼法第25条第4款、《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第4条的规定可知，行政公益诉讼的提起以法定领域内行政机关违法行使职权或者不作为侵害国家或社会公共利益为必要条件，且人民检察院是以公益诉讼起诉人身份而非法律监督机关身份提起诉讼。而行政违法行为检察监督针对的是行政机关违法行使职权或不行使职权的行为，不以是否侵害行政相对人利益或公共利益为要件。
3.运行模式不同。一是受案条件不同。如前文所述，行政公益诉讼需要同时满足“特定领域”“侵害国家或社会公共利益”“存在行政违法行为”三个要件，即以因行政机关违法行使职权或不作为导致特定领域的国家利益或社会公共利益受到侵害为启动条件。而行政违法行为检察监督除满足“存在行政违法行为”和“不属于行政公益诉讼特定领域或虽属于领域但不侵害国家和社会公共利益”两个要件外，还须满足“行政相对人尚未寻求权利救济或权利救济流程已宣告终结”。尽管行政违法行为检察监督是对行政权的监督，检察机关与行政相对人之间不存在直接的权利救济关系，行政违法行为检察监督工作的开展不受行政相对人救济权存续状态的影响，但检察机关一般不宜在行政相对人申请行政复议或提起行政诉讼的程序尚未终结时介入。
二是监督方式不同。行政公益诉讼的监督方式包括立案、制发检察建议和起诉等，人民检察院可以通过向行政机关送达《立案决定书》的方式与行政机关就是否存在违法行为、国家与社会公共利益是否受到侵害及整改等进行磋商;以送达《检察建议书》的方式督促行政机关整改;以提起行政公益诉讼的方式，借助法院判决实现对行政机关的刚性影响，切实保护国家和社会公共利益。也即行政公益诉讼的本质是将行政机关违法或不作为行为诉至法院，依托司法审判之裁量实现对行政活动的制约，刚性的终端处分权属于司法审判机关，权力的实现也依托司法审判机关。行政公益诉讼并不以提起行政公益诉讼为唯一终点，在立案后的任一阶段，当行政机关进行整改使国家和社会公共利益得到有效保护时，检察机关行政公益诉讼权力运行即告终结。行政违法行为检察监督的方式主要是通过制发《检察建议书》督促行政机关整改，当然，检察机关有时也会以向行政机关本级的党委政府、人大常委会、监察机关及上一级行政机关通报的方式，督促被监督行政机关对行政违法行为予以整改，即行政违法行为检察监督是检察机关对行政机关的单向监督，制发检察建议书的权力属于检察机关，权力的实现往往依托行政机关的配合。
（二）二者的相同点
1.均非对行政权实体直接处分。检察机关开展行政违法行为检察监督与行政公益诉讼均涉及到检察建议。《人民检察院检察建议工作规定》对检察建议的类型、内容等进行了规定，如检察建议书的内容包括案件事实与违法情形、具体的建议内容与依据、要求被建议单位回复落实情况等，但并未规定不采纳检察建议的法律后果。由此可以推断，检察建议并不追求实现法律上的强制效果，更倾向于是一种程序性的监督方式。
在行政违法行为检察监督中，检察机关向涉案行政机关制发检察建议，经督促涉案行政机关在法定期限内无正当理由不予整改的，检察机关可以将相关情况报上级检察机关或者以通报同级党委、人大等方式对其形成监督合力。在行政公益诉讼中，行政诉讼法明确规定诉前程序是行政公益诉讼的必经程序，而检察建议则是诉前程序中的关键环节。行政公益诉讼通过将诉前程序与诉讼程序相衔接，检察建议的威慑力由此增强，但仍不属于对行政权的实体处分。对于经过诉前程序仍不依法履职或履职不到位的，检察机关可以依法提起行政公益诉讼。但检察机关是以公益诉讼起诉人的身份参与行政审判与执行，终端处分权属于司法审判机关。[5]因此，在以上两种制度中，检察权行使更多的在于启动监督程序，进行程序性监督，而非对行政权进行实体处分。
2.均不同于诉讼监督。根据《意见》和行政诉讼法的相关规定，检察机关监督的客體均为行政机关违法行使职权或者不行使职权的行为，故行政违法行为检察监督与行政公益诉讼均属于对行政权的监督，不同于诉讼监督中需要以法院的诉讼活动为前提条件。
有学者提出应当打造适于直面行政权的检察监督。[6]以往的行政权检察监督以行政诉讼法为主要法律依据，通过对行政诉讼活动的监督，进而促进依法行政。该种监督方式首先针对的是法院的司法审判权，其次才是案件中涉及到的行政权，属于间接监督。司法审判活动是诉讼监督开展的前提条件，无诉讼则无监督，检察机关难以主动开展监督，且此时行政权更倾向于司法参与属性，而非行政管理属性。[7]《意见》明确指出检察机关可以对“在履行职责中发现的”情况进行监督，这一赋权使得检察机关能够对行政权进行监督而无需满足司法审判这一前提条件。
3.案件范围存在交叉。在理论层面，行政检察监督针对的客体是行政权，范围应当是所有的行政违法行为，包括违法作为与违法不作为，包括实体违法与程序违法，且不以侵害国家利益和社会公共利益为必要条件，监督领域广泛。而行政公益诉讼针对的是使国家利益和社会公共利益受到损害的违法行政行为，除了存在违法行政行为外，还以国家或社会公共利益受损为必要条件，且行政诉讼法对其法定领域进行了规定。因此在同一领域中会同时存在行政违法行为检察监督与行政公益诉讼两类案件，二者存在交叉。
案件范围的交叉引发了二者在其他方面的相同之处。（1）监督客体限于行政机关实施的外部活动。行政违法行为与行政公益诉讼针对的都是行政机关行使的具有行政管理属性的活动，非行政管理性质的外部活动以及内部管理活动并不属于监督范围。如某行政机关作为民事主体与另一方当事人订立合同的行为，双方均为平等的民事主体，属于民事法律关系;又如行政机关内部的正常工作流程、上下级之间的领导与被领导关系等均属于行政机关的内部管理活动，以上均不属于行政违法行为检察监督或行政公益诉讼的监督范围。（2）一般并不直接涉及对行政执法人员的监督。行政违法行为检察监督与行政公益诉讼都属于对行政活动的监督，针对的是行政执法主体，而非具体的行政执行人员。
三、行政违法行为检察监督与行政公益诉讼的衔接
（一）案件移送
目前，行政违法行为检察监督与行政公益诉讼在检察机关内部分别由不同的业务部门承担，鉴于彼此之间的关联性，可以通过案件移送机制实现二者的衔接。如前所述，行政公益诉讼的案件范围覆盖生态环境与资源保护、食品药品安全、生产安全、个人信息保护、英烈保护、文化遗产保护等领域，但行政公益诉讼的案件范围始终是有限的，不能完全涵盖所有的行政活动。因此对于符合行政公益诉讼案件范围且损害国家利益和社会公共利益的，按照行政公益诉讼案件办理;对于不符合上述条件的，如不属于公益诉讼案件范围或者虽属于公益诉讼案件范围但不涉及国家利益和社会公共利益的，按照行政违法行为检察监督案件办理。以行政公益诉讼案件立案后发现不符合监督条件，但能够按照行政违法行为检察监督案件办理的，或者发现属于行政违法行为稽查监督案件线索的，可以移送至行政检察部门。以行政违法行为检察监督案件立案后发现属于行政公益诉讼案件受案标准或线索的，可以移送至公益诉讼部门。在移送案件以及案件线索的过程中，对于能够并案解决的，可以根据案件情况由一个部门办理。
（二）办案规则借鉴
由于两类案件针对的都是行政机关违法行使职权或不行使职权的行为，行政公益诉讼案件近几年已经积累了一定的办案经验，因此在办理行政违法行为检察监督案件时可以适当借鉴公益诉讼案件的办理经验。如在案件线索来源方面，根据《人民检察院公益诉讼办案规则》规定，公益诉讼案件线索的来源包括在办案中发现、在信息共享平台上发现等，以上也可以作为行政违法行为检察监督的线索来源。在立案审查方面，行政违法行为检察监督应当尊重行政机关的首次判断权，保持检察权的谦抑性。对于行政机关内部已经启动监督程序或者其他机关已经开展监督工作的，不宜再次介入监督。行政违法行为检察监督虽然并不要求以国家利益或社会公共利益受损为前提，但也应当要求行政违法行为达到一定程序的严重性，否则会导致检察权对行政权的过分侵入。在案件调查方面，均可以采取查阅调取有关卷宗材料、询问行政机关工作人员、向有关单位和个人收集书证物证等证据、委托鉴定评估等手段。办理行政违法行为检察监督案件制发检察建议时，在依据《人民检察院检察建议工作规定》的前提下，也可以借鉴《人民检察院公益诉讼办案规则》相关规定。
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