下面是小编为大家整理的腐败问题,供大家参考。
腐败问题与反腐败工作的制度层面剖析 腐败作为一种社会现象,存在于历史上各种阶级社会和各种不同的社会制度的国家中,如何治理腐败一直是困扰世界各国的难题。
党的十六大报告中指出:“坚决反对和防止腐败,是全党一项重大的政治任务。
……坚持标本兼治、 综合治理的方针,逐步加大治本的力度。
加强教育,发展民主,健全法制,强化监督,创新体制,把反腐败寓于各项重要政策措施之中,从源头上预防和解决腐败问题。
坚持和完善反腐败领导体制和工作机制,认真落实党风廉政建设责任制,形成防止和惩治腐败的合力。
”这是我们党面向全面建设小康社会、 实现中华民族伟大复兴的征途,对全党提出的明确要求,做出的战略性部署。
本文试从制度层面就腐败与反腐败问题行剖析,以探讨确立制度预防为主的反腐败思路的合理性与可行性。
一、 社会转型期的腐败与反腐败问题 腐败,从词义上看,是指事物处于腐烂、 败坏和变质的状态。
移用到政治生活中,主要是形容公共权力使用者超越或滥用公共权力所造成的对公共意志的违背。
它因侵吞公众利益、 侵蚀社会肌体、 破坏政府声誉而被称为“政治的癌症”。
有关数据表明,在我国,1995 年到 2000 年间,腐败所造成的经济损失平均每年在9875-12570 亿元之间,是当时全国 GDP 总量的 13. 2% -16.8%。
[1](P49)腐败现象的产生与泛滥往往与社会转型有关。
柏特里克认为,在市场转型国家,集权控制的消除、 地方化(分权化)、 私有化和经济的对外开放在短期内都极大地提高了腐败的可能性[2](178)。
由于中国经济体制改革采取了渐进主义方式,转轨必然经历双轨阶段,这一阶段的制度安排者即政府官员同时又是规则的执行者、 仲裁者和参与者。
这一方面使得各类寻租活动、 地下经济活动异常活跃,有些人公开或隐蔽地贿赂官员、 腐蚀干部、 进行大规模的权钱交易;另一方面,政府改革相对滞后,特别是地方政府的权力过大,随意性过大,使得创租、 寻租、 分享各类租金的机会日益增多,腐败异常活跃。
改革开放 20 多年来,我国的腐败现象的发展,大体上来说可以分为四个阶段:第一阶段(1978-1984 年),腐败现象随经济开发的启动而显现,乡 镇企业和个体户在商品流通领域中以寻租为目的,以回扣等形式向经济管理部门和国有企事业单位负责人行贿现象时有发生,沿海开放地区的一些县市为增加地方财政收入和搞活本地经济而卷入走私等犯罪活动。第二阶段(1985-1991 年),腐败现象开始在一些领域滋长,尤其是生产资料领域和金融、 外汇领域的经济犯罪和腐败日益猖獗,并在 1987-1988 年间达到高潮。
第三阶段(1992-1995 年),腐败现象出现了活跃期,金融、 土地批租等生产要素领域的腐败犯罪开始呈现上升势头。第四阶段(1997 年后的几年时间),腐败现象日趋严重。
国有企业开始成为腐败犯罪的重灾区,国有企业经营管理人员为了 个人致富不惜内外勾结搞垮本企业的现象时有发生;走私犯罪日趋猖獗;骗取巨额出口退税犯罪和工程建设领域中的腐败犯罪呈现进一步上升势头。
当然,随着当前廉政建设的广泛开展,腐败犯罪的势头总体上得到了遏制。
但是我们不能忽视其反弹的可能,打破腐败产生的制度温床势在必行。
二、 腐败产生原因的制度分析 新制度经济学理论认为,追求自身利益或效用的最大化是经济人个人行为的基本动机,个人利益或效用又是由一系列目标诸如权力、 财富、 地位或声望组成的,在众多目标发生冲突时,个人可以在众多的目标中做出权衡取舍;理性选择的前提是个人在选定目标后对达成目标的各种行动方案根据成本和收益的计算来决定,而影响个人选择的最重要的因素是现实的经济、 政治体制与管理制度。
不同的制度安排使公共目标决策人在履行职责时做出不同的选择,有的选择可最终导致不同程度的腐败。
[3]改革开放以来,我国的社会制度结构发生了深刻的变革。
制度变迁给社会发展带来了巨大活力,但其所特有的时序模式以及渐进、 迂回式的变迁轨迹也使得过渡时期的中国产生了相当严重的制度短缺现象。
同腐败直接相关的一个突出问题便是权力运作的社会控制机制的失灵。
公职人员中出现大面积腐败,且腐败行为屡禁不止,甚至程度越来越严重,规模越来越大,其根本原因是现行制度的缺陷使相当一部分公职人员择了通过腐败的方式来满足个人利益和要求。在这方面,我国现行的制度结构和制度安排主要存在四大缺陷: 一是公权面广而且集中。
政府对经济活动的过度干预和集中使腐败获得了 滋生的土壤。
虽然随着改革和经济的发展,我国取消了 价格、 汇率双轨制和短缺商品、 资源的审批、 配给制,但由于体制上的原因,在经济领域中仍有很多经济物品需要以“公共的方式”加以生产、 供给与分配,加之一些政府部门又常以“加强宏观调控”等为借口来强化行政干预,致使“公款支出”、 “政府决定”、 “计划分配”的事情太多,赋予他们“自由裁量权”过大,造成对正常市场交易的人为限制,压抑了市场机制的作用,为以公权谋取私利创造了机会和条件。
二是体制内监督乏力而体制外监督尚未形成。
其一是监督种类不少但实际效用不理想。
从表面上看,有人大监督、 党内监督(纪委)、 群众监督、 舆论监督,还有法律监督等等,但人大的监督往往是原则监督,对具体问题缺乏同步性和一贯性。
纪委和监察、 审计机关是党政机关的职能部门,监督下级尚可,监督同级勉强,监督上级就不可能了,而且纪、 监部门的监督又是事后监督,具有滞后性和手段上的不完全性。
而民主党派、 群众舆论监督也只能通过有权监督的机关行使监督权才能达到目的,缺乏相应的强制性。
其二是监督机关人、 财、物的调配权隶属于地方政府,因而监督机关对其上司及其同级的部门负责人无法超然行使监督权,没事时无法监督,而有事时又监督不了,出事后最多只能惩罚行为者个人,而对其造 成的政治、 经济损失则无法挽回。
三是存在低成本高收益的机会成本。
目前我国体制上的漏洞使得腐败的风险成本大大降低。
如今腐败案件的查证极难,不仅正当收入、 灰色收入、 黑色收入混淆难辨,并且公款消费、集体消费、 私人消费更是搀杂难分,送礼与行贿、 人情与私情也难以说清,造成许多案件追究起来雷声大、 雨点小,不少腐败分子可以在“事出有因、 查无实据”的结论中安然无恙,这又增加了腐败者的侥幸心理。
四是分配制度不合理。
一般来说,政府公务人员大都是通过较为严格的选拔程序进入工作岗位的,按其受教育的程度和基本素质应当获得较高的社会经济地位,但目前我国公务员的正常经济收入和某些行业、 某些阶层相比却处于较低水平。
这种体制下必然使公权行使者感到所处的地位没有得到社会的认可,当其与其他社会群体出现明显的反差时,一部分人就会在不平衡的心态下铤而走险,以公权谋取私利,走上腐败的道路。
社会上所谓的“59 岁现象”、 “39 岁现象”、 “26 岁现象”就是典型。
尽管如此,我们也决不能把我国现阶段腐败高发的原因完全归咎于改革开放。
因为转型期的腐败具有明显的过渡性质,是和体制转换时期新旧体制并存及一些过渡性的制度安排联系在一起的。
而旨在实现体制转换的经济和政治体制改革,则有助于消除诱发过渡性腐败的双轨体制和改变过渡性的制度安排,从这个意义上说,它又具有重要的反腐败功能。
三、 反腐败的制度设计 我国改革开放 20 多年来的反腐败实践表明,在体制转换时期,只有积极推动体制改革和制度创新,从源头上建立严密有效的权力监督制约机制,为权力运作和官员的行为选择确立难以突破的边界,反腐败才能收到长效。在设计制度操作过程中必须突出强调一个原则,那就是这种制度必须切合于官员的思想实际,切合于过渡时期腐败现象滋生蔓延的一般规则及其形成机制,坚决避免那种对于官员思想境界不切实际的过高期待,而是要根据官场经济人的行为逻辑,设计出一套公正、 合理、 有效的激励结构和权力运作的约束机制,使奉公守法、拒斥权钱交易成为合乎官员自身利益的行为,并以此作为制度设计的起点。
1.改革权力集中的领导体制和决策体制 分析权力的运行环境,我们不难发现,公共权力的实际掌握和使用者与服从权力者相对处在一个不平等的位置上:公共权力的实际控制者由于拥有强制力,因而处在强势的位置;服从权力者由于被赋予了必须保证权力得到实现,否则将受到强制力的制裁的义务,因而处于弱势的位置。
而不受限制和制约的权力又存在被滥用的,盲目地、 无限制地自由扩张的趋势。
这样,强者欺压弱者,或者弱者合法权益受侵害的可能性就大大增加。
因此,必须改革权力集中的领体制和决策体制,从制度根源上遏制党政领导干部的“一把手腐败”。
一是突出和加强权力制约中的主动性,利用权力的分工形成权力的相互制衡,努力使每一个权力的行使者都成为监督链条上的一环,监督别人的同时自己也被监督,从而缩小权力任意蔓延的空间。
二是依法行使职权,使权力部门的每一个公共行为都必须以明确完善的法律制度为依据,形成合理运作、 良性制约的体系。
三是确保专职监督机构的独立地位以及配套的监督手段,以保证监督的真实性和有效性。
四是进一步加强权力运行过程中的公开性,增加权力行使的透明度。
五是加强以道德建设为核心的非强制力控制的跟进,建构完整的道德监督体系,以提高权力行使者的道德自律能力。
2.改革干部人事制度人事上的腐败是腐败现象的一个重要方面。
改革开放后,用人腐败的频发领域也几经变化。
在上世纪 80 年代,招工、 转干、 毕业生分配中走后门、 拉关系等不正之风一度盛行。
随着国家劳动用人制度的改革和毕业生分配制度的改革,劳动就业逐渐实现了市场化,这类不正之风有所收敛。
但是,另一方面,党政机关进人和领导干部任用中的不正之风又凸显出来。
一些党政机关进人由领导说了算,这种录用体制导致进人中领导批条子、 打招呼现象日益频繁,影响到党政机关的人员素质和工作效率。
国家公务员制度的实行,对于遏制党政机关人员录用中的腐败现象起到了重要作用。
但是“由少数人选人,在少数人中选人”的封
闭隐秘体制导致领导干部任用中的不正之风乃至腐败犯罪又呈现出扩散蔓延的趋势,并由最初的跑官要官很快发展为买官卖官,危害甚大。
因此要改革用人制度,必须增加领导干部任用中的透明度,引入竞争机制,扩大群众发言权,并将民意测验、 民主推荐与公开选拔、 竞争上岗、 任前公示等充分结合起来,以最大限度地发挥出这些措施的作用。
3.建章立制,减少行政制度性腐败目 前中国的腐败大多是行政制度性腐败,主要是由政府机构发展的不成熟性和政府转型的不成熟性造成的。
我国原来的计划经济是一种审批经济,在向社会主义市场经济体制迈进的过程中,传统的政府管理经济方式严重束缚了 经济发展,同时政府对经济的过度管制成为滋生审批腐败的土壤,拥有行政审批权的经济管理部门成了腐败现象易发高发的部门。
因此必须建立健全各种规章制度,积极探索行政审批制度改革,减少官员腐败的机会。
首先要大幅度削减政府官员的任意处置权,取消大部分项目审批权,而实行登记制、 注册制和备案制;必须审批的应该实行合理分解,部门相互监督、 制约,相关人员定期轮岗,减少政府手续和政府过度干预,增加信息透明度。
其次要建立健全良好的政府财务管理制度,在所有党政机关、 财政拨款事业单位及由政府授权收费或有罚没职能的事业单位以及其他公共机构实行会计委派制度和轮换制度,并组成一个包括财务、 预算、 资金管理、 债务管理的综合财务管理系统,按时进行专业检查,由独立审计师审计,利用纪律、 审计、 侦察、 内部控制等手段来帮助确定和识别腐败行为。
此外还要实行各级党政主要负责人个人追究制度,规定其不能拿经过集体讨论决定等理由来搪塞。
一经发现任内有重大决策失误、 重大事故、 危害社会稳定的重大事件、 弄虚作假虚报浮夸等欺骗上级和群众的事件,以及干部任用失察、包庇袒护隐瞒违法违纪案件和其他腐败事件,无论是离任、 调任还是退休都应追究其个人领导责任,并做出相应的党纪法纪处置。
4.规范政府采购行为,增加透明度从国际经验看,任何国家在涉及重大政府工程和项目承包方面都存在着腐败现象,但是有效的反腐败举措却可以使公共工程成本大幅度下降。
目前我国政府采购还主要集中在简单易行的货物采购方面,多数集中在汽车、 计算机、 复印机等大宗通用商品上,工程类、 服务类项目较少。
但是工程类、 服务类项目都涉及金额巨大,工程类又是我国目前腐败最为严重的领域之一,应当成为改革的重点。
因此,国家必须建立重大工程项目招标制度、 工程审核制度和工程监察制度,遏制欺骗与腐败行为,使其参与者都能充分认识到,任何腐败行为都将受到最严厉的惩处。
5.确保反腐败机构的独立性反腐败机构具有较强的独立性是反腐败工作取得成功的一个重要因素。
由于腐败常常是极其秘密的活动,打击腐败不仅要有强大的权力,而且要有特殊的手段。
世界上很多国家和地区的反腐败机构如美国的联邦调查局、 香港的廉政公署等都具有相当的独立性。
因此我国也应当进一步增强反腐败机构的独立性,以减少其受党政部门干预的程度,同时也可以...