试论人民建议征集制度的历史沿革
【摘要】中国共产党在革命、建设、改革各个历史时期的成就，都是按照广大人民群众的意愿、通过团结和带领人民共同奋斗取得的。注重听取人民意见建议，源于中华民族的优良传统， 源于马克思主义的唯物史观， 源于中国革命和社会主义建设的生动实践。建立健全人民建议征集制度，对“切实保障公民的知情权、参与权、表达权、监督权，引导人民群众对党和政府的工作积极献计献策，鼓励和支持人民群众以各种方式参与国家事务管理”有着重要的现实意义和深远的历史意义。它必将成为凝心聚力的系统工程，科学发展的持久动力。
【关键词】人民建议 征集制度 沿革
回顾中国共产党波澜壮阔的发展历程，其中最为宝贵的一条经验，就是把“民心”作为制定决策的目标、把“民智”作为科学决策的基础、把“民力”作为实施决策的动力、把“民意”作为检验决策的标准，坚持了人民群众的主体地位，发挥了人民群众的首创精神，保持了同人民群众的血肉联系。我们党历来重视发挥群众在社会发展中的作用，把代表中国最广大人民的根本利益，作为中国共产党的立党之本、执政之基、力量之源。我们党在革命、建设、改革各个历史时期的成就，都是按照广大人民群众的意愿、通过团结和带领人民共同奋斗取得的。虽然1988年以前没有明确提出“人民建议征集制度”这一概念，但作为群众工作的重要内容，它象一条红线，贯穿于我党各个历史时期，并为人民建议制度的形成与发展，奠定了坚实的基础。
一、注重听取人民意见建议，源于中华民族的优秀传统
中华文明源远流长，厚重的民族传统文化，对诞生于这片土地上的中国共产党有着举足轻重的影响。民本思想一直是中国古代思想家政治家探索的热门话题。早在殷商周时期就出现了民本思想的萌芽，西周政治家则以商亡为鉴，提出了“用康保民”的主张。春秋战国时期，左丘明发出了“国将兴，听于民；将亡，听于神”之叹。孟子比较明确地提出了“民贵君轻”为核心的民本思想。荀子对民本思想有新简发，他说：“君者，舟也；庶人者，水也。水则载舟，水则覆舟”，并且认为：“得百姓之力则富，得百姓之死者强，得百姓之誉者荣。”到汉唐时期，民本思想得到进一步发展，西汉著名政论家贾谊鉴于秦亡之训，强调“民为国本”。唐太宗李世民更把“舟君民水”作为口头禅，反复叨念：“水能载舟，亦能覆舟”，并以一系列措施践行了魏征提出的“兼听则明，偏听则暗”的思想。至宋元明清时期，民本思想进一步完善，许多思想家断言，天下是天下百姓的天下。近代资产阶级思想家在反封建的斗争中，提出了更为深刻的民本思想。康有为认为，在“民情”与“天命”之间，应该“以民情验天心”，“民之所归，即天之所与也。”孙中山更是深刻地体会到：“革命事业，由民众发之，亦由民众成之。”应该指出的是，上述民本思想，是以畏民为出发点，以防舟覆为归宿点，通过对民的地位的强调，使统治者在社会政治生活中，对自身行为适当加以约束，在“民安”中求“国泰”。以毛泽东为代表的中国共产党人，对中国传统民本思想进行了扬弃、改造和创新。首先，科学地界定了“民”的概念，毛泽东认为，“民”是相对“敌”而言的，它是一个社会历史概念，在不同的国家和一个国家不同的历史时期，有着不同的内容；工农群众是“民”的最基本的成份，共产党首先是代表他们的利益并为实现他们的利益而斗争的。其次，毛泽东指出人民群众是历史的主人，是推动人类社会前进的动力，共产党员一旦脱离群众，将会丧失生存条件，就将一事无成。第三，毛泽东把传统的“畏民”观升华为“爱民”观，提出了全心全意为人民服务的根本宗旨，从而突破了以“君”为中心的民本观的藩篱，赋予“民”实实在在的地位和尊严。这些，从根本上解决了为什么要听取人民建议、怎样听取人民建议、如何用人民建议推动我们的工作等重大问题。
二、注重听取人民意见建议，源于马克思主义的唯物史观
马克思主义唯物史观认为：人民群众是创造历史的决定力量，“历史活动是群众的事业”，决定历史发展的是“行动着的群众”[1]认识来源于实践，人民群众是实践的主体，亿万群众的实践活动是认识的源泉和认识发展的动力。毛泽东同志总结中国革命和建设的实践时说：人民群众是社会革命的主力军。“人民，只有人民，才是创造世界历史的动力。”[2]他告诫全党同志，“共产党人的一切言论和行动，必须以合乎最广大人民群众的最大利益，以最广大人民群众拥护为最高标准。”“全心全意为人民服务，一刻也不脱离群众，一切从人民利益出发”，这是我们立于不败之地，取得革命和建设胜利的保证。在我国的民主革命时期，我党创造性地提出了党的群众路线，即一切为了群众，一切依靠群众，从群众中来，到群众中去的路线。所谓从群众中来，就是把广大群众在长期实践中所积累的经验，把群众提出的要求和愿望，也就是来自群众各方面的分散的无系统的意见集中起来，经过分析和综合，化为领导的集中的系统的意见，形成符合实际情况的工作指示、方针、政策、计划和办法；所谓到群众中去，就是把从群众中集中起来形成的领导的工作指示、方针、政策、计划和办法，再拿回到群众中去，让群众照着去办，化为实际行动，并使之在群众的实践中得到检验、丰富和发展。群众路线是无产阶级政党的根本路线，是我们党在民主革命时期战胜敌人的重要“法宝”之一。邓小平在新的历史时期进一步强调了群众观点和群众路线。他尊重群众，热爱人民，时刻关注最广大人民群众的利益和愿望，把“人民拥护不拥护”、“人民赞成不赞成”、“人民高兴不高兴”、“人民答应不答应”作为制定各项方针政策的出发点和归宿，从而为我们树立了坚持群众观点和群众路线的光辉典范。2000年2月24日，江泽民在广东省主持召开党建工作座谈会时说：“我们党所以赢得人民的拥护，是因为我们党在革命、建设、改革的各个历史时期，总是代表着中国先进社会生产力的发展要求，代表着中国先进文化的前进方向，代表着中国最广大人民的根本利益，并通过制定正确的方针路线政策，为实现国家和人民的根本利益而不懈奋斗。”[3]十七届四中全会作的《中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》特别强调：“坚持立党为公、执政为民，保持党同人民群众的血肉联系。坚持全心全意为人民服务的根本宗旨，坚持以人为本，贯彻马克思主义群众观点和党的群众路线，实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益，做到权为民所用、情为民所系、利为民所谋，不断增强党的阶级基础、扩大党的群众基础，使党始终得到最广大人民群众支持和拥护。”
三、注重听取人民意见建议，源于革命和建设的生动实践
在我党历史上，充分发挥人民群众的积极性、主动性、创造性的事例如夜空的星斗，不胜枚举，夺目璀璨。1940年秋，国民党停发八路军军饷，并对抗日根据地实行经济封锁，边区的外援全部断绝。与此同时，边区内遭受了严重的旱、病、水、雹、风五大灾害的侵袭。1941年6月3日，陕甘宁边区政府召开县长联席会议，讨论征粮问题。天正下着大雨，会议室突然遭到雷击，延川县代县长李彩云被电击死。事后，一个农民便说：老天爷不睁眼，咋不打死毛泽东？保卫部门要把这件事当作反革命事件来追查，被毛泽东制止了。经调查，老百姓说这话的原因就是公粮征得太多，有些老百姓不高兴。为了减轻老百姓的负担，在毛泽东的号召下，轰轰烈烈的大生产运动在边区全面展开，有效地发展了经济、保障部队和群众的供给。1941年11月在陕甘宁边区二届一次参议会上，李鼎铭等建议“政府应彻底计划经济，实行精兵简政主义，避免入不敷出经济紊乱之现象”，对此事，毛泽东后来撰文说：“‘精兵简政’这一条意见，就是党外人士李鼎铭先生提出来的；他提得好，对人民有好处，我们就采用了。”[4]根据中共中央的指示，陕甘宁边区先后进行三次精简，取得很大成效。1954年6月14日，中央人民政府委员会第三十次会议讨论通过了《中华人民共和国宪法草案》和关于公布宪法草案的决议，要求广泛开展讨论，发动人民群众提出修改意见。两天后，《人民日报》刊登了宪法草案全文并发表了在全国人民中广泛地展开讨论宪法草案的社论。一场全民大讨论以最快的速度在全国范围内展开。在大规模宣传的基础上，讨论持续了两个多月，参加讨论的人数达1.5亿人之多，占全国人口的四分之一。据统计，前前后后收到来自各个方面的意见共有118万多条。9月15日，第一届全国人民代表大会第一次会议在北京中南海怀仁堂隆重开幕。1226名代表，带着全国各族人民的重托，第一次齐聚这里，共商国是。大会全体代表对宪法草案进行了认真的、充分的讨论。9月20日，大会以无记名投票的方式通过中国人民的根本大法―――《中华人民共和国宪法》。新中国第一部宪法就此正式诞生。在中国革命的历史进程中，诸如此类的事例不胜枚举。
1988年，著名建议家马弘毅首倡在中国创立“人民建议征集制度”，后又在调查研究基础上，进行了更加深入的阐述：“我国现有的一系列政治民主制度在一些层次不同的部门、单位中，未能很好实施，因此一些亟待解决的问题、好的建议和意见，很难及时反映上来。为了健全社会主义经济管理，加强和完善我们的政治民主制度建设，把根源于人民群众之中的那些好思想、好主张、好措施等方面的建设性意见集中起来，除了继续发挥国家最高权力机关――各级人民代表大会行使有关职能外，还应该广泛建立实施‘人民建议征集制度’。我们应该把此项制度作为有中国特色的社会主义的一项重要的配套政治制度，通过人民代表大会或其常委会，在法律上予以确定，切实地实施，凝聚全民的力量，把中华民族的改革开放大业继续推向前进。”[5] 还有学者提出让“人民建议”成为与“人大代表、政协委员提案”并驾齐驱的“三驾马车”。为了适应改革开放的新形势，鼓励广大群众积极参政议政，山西省最早实行人民建议征集制度，并设立专门机构做这项工作。随后，北京、重庆及河北、黑龙江、江苏、江西、安徽、新疆等省，还有哈尔滨、郑州、杭州等十余个省会城市及一大批地、市、县，都设立了人民建议征集办公室；没有设立人民建议征集办公室的地方也都以各种方式开展了人民建议征集工作，并呈现出参与面越来越广，针对性越来越强，建议质量越来越高，领导越来越重视，评审奖励办法越来越科学的局面。2007年3月10日，《中共中央、国务院关于进一步加强新时期信访工作的意见》（中发[2007]5号）明确指出：“要建立健全人民建议征集制度，切实保障公民的知情权、参与权、表达权、监督权，引导人民群众对党和政府的工作积极献计献策，鼓励和支持人民群众以各种方式参与国家事务管理。”文内的决定，为人民建议征集工作翻开了崭新的一页。
2011年，上海市信访办人民建议征集处正式成立，人民建议征集工作力求真实反映“民意”、广泛集中“民智”、全面凝聚“民力”、共建美好“民生”。上海市人民建议征集工作让一些群众集中反映的问题得到了批量化解，一批群众的真知灼见得到了论证优化和应用采纳。建议征集工作中的“完善政策规定、批量化解矛盾”、“完善社会管理、源头消减矛盾”、“运用先进科技、破解疑难矛盾”等做法，对本市经济社会科学和谐发展产生了积极作用。在《2012上海社会建设十大创新项目》评选中，《上海市人民建议征集制度建设》位列十大创新项目之首。有群众在送人民建议征集处的锦旗上写道：“建议征集小舞台，科学发展大事业。”
群众是真正的英雄。作为群众工作的重要内容，人民建议征集工作将是一个永不落幕的“大舞台”；作为凝心聚力的重要途径，人民建议征集工作将是一个永不枯竭的“智慧源”；作为创新驱动的内在需要，人民建议征集工作将是一个永不停止的“推进器”；作为社会进步的前沿阵地，人民建议征集工作将是一个永不落伍的“先行者”。
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