图10预算业务控制目标实现程度
(上接2015年第13期
四、行政事业单位具体业务层面内部控制规范执行情况行政事业单位业务层面内部控制是指与单位经济活动直接相关的控制。具体来看,财政部所发布的《内控规范》将行政事业单位业务层面经济活动分为预算业务、收支业务、政府采购、资产管理、建设项目、合同管理六大类。业务层面内部控制通过综合运用各种控制手段和方法,对单位具体业务活动和事项实施控制,将单位内部控制建设与日常管理和业务活动有机融合,保证单位内部控制真正落地。在单位层面内部控制目标的问卷调查分析中,已经提及“单位内部控制的目标主要包括:合理保证单位经济活动合法合规、资产安全和使用有效、财务信息真实完整、有效防范舞弊和预防腐败、提高公共服务的效率和效果”。具体业务层面内部控制是内控建设与行政事业单位的日常管理、业务活动的有机结合,其控制目标与单位层面内部控制目标相一致,并且会结合各类经济活动的特点细化成具体的控制目标。
为了调查了解这些具体业务层面内部控制目标实现情况及其实施情况,结合目标及具体内容,笔者分别针对预算业务、收支业务、政府采购、资产管理、建设项目、合同管理六大业务设计了相关问题,具体调查结果如下:
(一预算业务:预算管理的科学性仍然存在较大问题预算业务控制是整个行政事业单位内部控制的起点和基础,也是行政事业单位经济业务活动开展的主要依据。本次问卷列示了四项预算业务的控制目标。目标1:预算编制、审批、执行、评价合法合规;目标2:预算编制、审批、执行、评价等不相容岗位相互分离;目标3:预算完成有评价,评价结果有反馈,反馈结果有应用;目标4:预算执行结果与预算目标相一致。
随着行政事业单位预算管理制度改革的不断推进,行政事业单位的预算管理水平得到了极大提高,建立了预算编制、执行、监督相分离的预算管理机制,从问卷调查的结
果来看(如图10所示,预算业务基本实现了“预算编制、审批、执行、评价合法合规”的控制目标。然而部分行政事业单位对预算业务控制的理解仅限于合法合规,并没有在单位内部建立完善的预算管理制度,存在挤占预算经费、预算收入流失、预算执行分析机制和全过程预算绩效管理机制缺失等问题。
《内控规范》指出单位应当建立全过程预算绩效管理机制。全过程预算绩效管理将预算安排、执行效率和实施效果挂钩,确保预算监督作用的发挥。随着《财政支出绩效评价管理暂行办法》等一系列文件的出台,行政事业单位逐步建立全过程预算绩效管理机制,但在制度的落地实施和切实发挥作用上,仍然存在较大风险。问卷调查结果表明(如图10所示,控制目标3“预算完成有评价,评价结果有反馈,反馈结果有应用”的实现程度不容乐观,多达
13%的受访者认为本单位基本未能实现该目标,甚至有3%的受访者认为本单位预算评价结果完全没能得到应
用。究其原因,一方面是部分单位没有充分认识预算绩效管理的重要性,认为与追求经济效益的企业不同,行政事业单位使用财政资金追求社会效益,预算绩效管理并不重要;另一方面由于目前对绩效评价指标的解释较为笼统,单位在执行过程中往往以合规性为目的,缺少将预算绩效评价与本单位业务相结合发挥实效的动力。
中国首份行政事业单位内部控制实施情况白皮书(二
北京国家会计学院审计与风险管理研究所
张庆龙
马
雯
长期以来,由于财务部门与业务部门之间缺乏关于项目进度的沟通,对预算执行的监督往往只能在业务事项的行为发生后,财务部门通过资金收付控制进行,无法确保业务部门的业务事项与预算目标相一致、符合预算要求,往往导致预算执行结果与预算目标的偏差,甚至引发财务部门与业务部门的矛盾。同时,由于预算编制不科学、不合理,我国大多数单位的财政专项经费存在相互挤占的现象,进一步导致了预算执行结果与预算目标的偏差。问卷调查结果表明(如图10所示,仅有18%的受访者认为本单位完全实现“预算执行结果与预算目标相一致”。
预算贯穿于行政事业单位业务活动的全过程,具有一定的系统性、复杂性和专业性,行政事业单位应当重视预算业务内部管理制度的建立和完善,实现以管理制度规范预算业务的各个环节。《内控规范》第十九条第一款规定:“单位应当建立健全预算编制、审批、执行、决算与评价等预算内部管理制度。”为了探究当前各级行政事业单位预算管理的内部控制措施落实情况,问卷针对“贵单位是否将去年财政下达的经费预算在内部各职能部门间进行分解并下达,建立内部责任预算制度”和“贵单位是否定期进行预算执行情况的分析”进行了调查。调查结果表明(如图11所示,大多数受访者表示本单位均已将预算经费在内部各职能部门间进行分解下达,建立了内部责任预算制度,并且超过70%的受访者表示本单位定期进行了预算执行情况的分析,说明目前大多数受访单位预算管理的执行控制已经基本建立。但是根据财务分析的执行情况来看(如图12所示,财务分析方式以年度分析为主,具有较大的时滞性,半年度、季度和月度财务执行情
况不好,尚未做到根据项目重要程度和影响范围进行财务分析。
为了进一步了解预算管理执行的现实,我们总结了预算管理中存在的普遍问题:A.预算口径不够全面;B.预算指标偏紧;C.预算指标确定方法不够科学合理;D.预算编制程序没有完全符合规范;E.预算编制时间过长;F.预算追加的随意性较大。问卷要求受访对象对六个问题按照严重程度排序,最严重的问题排在第一位。调查结果显示(如图13所示,有26%的受访者认为预算管理中最为严重的问题是“预算口径不够全面”,24%的受访者认为预算管理中最为严重的问题是“预算指标偏紧”,同时也有24%的受访者认为“预算指标确定方法不够科学合理”是最严重的问题,而认为“预算编制时间过长”和“预算编制程序没有完全符合规范”是预算管理中最严重问题的受访者分别仅占6%和7%。这一结果表明,虽然目前行政事业单位预算管理合规性大大提高,但预算管理的科学性仍然存在较大问题。
为了进行更加深入的分析,本文对受访者的排序结果进行赋值,排序第一位的赋值为6,其余各项赋值按照排序依次递减,排序第6位的赋值为1。随后计算各个问题的平均得分,结果显示(如图14所示,“预算指标确定方法不够科学合理”得分最高为
4.39分,表明受访者认为预算指
标的科学合理性是目前预算管理
存在的最主要问题;得分排名第
图13
本单位预算制度存在的主要问题
图11
内部责任预算制度建立情况
图12
采取的财务分析形式
二位的是“预算口径不够全面”,得分为4.21分。而得益于行政事业单位财务管理制度改革、预算管理制度的建立和国库集中支付制度的落实,目前行政事业单位预算编制程序的合规性和时间控制相对较好,“预算追加的随意性较大”、“预算编制时间过长”和“预算编制程序没有完全符合规范”三个问题得分相对较低。
(二收支业务:整体控制目标实现较好,尤其是票据印章管理控制较好,但资金支付合规、报销单据审核方面仍需改善
收支控制历来是行政事业单位内部控制的重中之重,尤其是支出控制中的“三公经费”广为社会所关注。这些客观上要求行政事业单位完善收支管理,确保单位收支业务的规范性和科学性。为此,国家在收支两条线、部门预算、政府收支分类改革、国库集中支付、政府采购等一系列具体控制措施的执行上也要求十分严格。例如:(1行政事业单位应当按照规定项目和标准征收政府非税收入,按照规定开具财政票据,做到收缴分离、票款一致,及时、足额上缴国库或财政专户,不得以任何形式截留、挪用或者私分;
(2行政事业单位应该加强支出审批控制,明确支出的内部审批权限、程度、责任和相关控制措施,审批人应当在授权范围内审批,不得越权审批;(3行政事业单位应当建立健全票据管理制度,明确规定票据
保管、登记、使用和检查的责任,对
票据实行专人、专账、专柜管理。
问卷调查结果显示(如图15、
图16、图17所示,95%的受访
者选择本单位的非税收入严格执
行了收支两条线的管理制度。
97%的受访者表示,本单位的经
费支出有明确的审批权限划分。
95%的票据实现了专人管理。证
明我国行政事业单位在具体收支管理上已经建立了明确的制度要求,并且在支出的审批和票据管理方面执行较好。
本次问卷列示了四项收支业务的控制目标。目标1:收支业务合规合法,不存在违规收取或违规支出等问题;目标2:票据、印章管理严格,不存在收入资金流失的现象;目标3:
资金支付符合国库集中支付、政府采购、公务
卡结算等相关规定;目标4:报销单据审核严格。
问卷调查结果显示(如图18所示,
我国行
政事业单位内部控制收支目标实现程度较好,尤
其是目标2(票据、印章管理严格,不存在收入资
金流失的现象实现程度最好。具体来看,收支业
务控制目标实现程度的排序是:目标2基本实现
及完全实现的程度为91%(其中61%的受访者
表示,本单位票据与印章管理可以完全实现内部
控制目标,不存在收入资金流失的现象,目标4
基本实现及完全实现的程度为89%,目标1基本
实现及完全实现的程度为87%,目标3基本实现
及完全实现的程度为84%。即使是这样,近些年
审计机关对行政事业单位审计过程中仍然发现:许多单位
“其他支出”科目使用频繁、金额较大,且支出的内容复杂
多样,超标问题严重。多数行政事业单位均不同程度地存
在科目填报不够准确、支出审核不严或不规范、报销单据
审核不够严格、不能按照规定使用公务卡结算等问题。特图14预算制度存在的最主要问题
图15非税收入执行“收支两条线”情况
图17票据是否指定专人管理
图16经费支出审批权限设置
别是部分单位在国库集中支付、政府采购和公务卡改革等制度的执行过程中,不注重对单位员工的教育与推广,未能与业务部门及时沟通,导致未能按照规定办理资金支付手续,存在严重的控制风险。根据问卷调查的结果,我国行政事业单位收支业务控制确实还应该在资金支付合法合规性及报销单据的审核上进一步完善。
在我国行政事业单位的支出业务控制中,专项资金支出的管理尤为重要。规范行政事业单位的专项资金核算,对于加强行政事业单位财务管理、提高财政资金使用效益、强化行政事业单位的职能有着十分重要的意义。专项资金的使用涉及预算控制、收支控制和建设项目控制,是行政事业单位内部控制的薄弱环节,行政事业单位往往存在专项资金与共有经费相互借用、项目资金挪用等问题,因此分析专项资金的使用情况对于行政事业单位内部控制建设也具有重要意义。为此,行政事业单位应当按规定的支出标准和支出方向执行项目预算。专项资金在批复下达时应明确预算指标、支出标准和支出方向,相关业务部门应当严格按照预算指标、支出标准和支出方向办理,财会部门应当对专项资金进行单独审核,加强支付审核控制。根据审计署历年财政预算执行审计的结果来看,专项资金的审计发现很多突出的问题,例如:(1地方配套资金不到位,挤占专项资金;(2对财政部门和业务主管部门拨给的专项资金,没有按规定专款专用,而是用于弥补日常公用经费不足,致使
单位公用经费挤占专项资金;(3滞留未拨专项资金,由于财政资金较紧张,将专项资金挂账,未及时下拨,以备用于资金周转、经费、工资或其他支出;(4专项资金没有单独核算,与正常支出和公用支出相混淆,不能正确反映实际使用情况,违背了专款专用原则;(5行政事业单位对财政拨入的专项资金在未使用或者当年未使用完的情况下,通过虚列支出转“其他应付款”等往来科目进行核算。
问卷调查显示(如图19所示,
90%的被访单位表示已经针对专项资
金进行了单独核算,并且执行情况较
好。但针对“专项资金拨款是否存在不及时或不到位的情况”进行的调查结果显示(如图20所示,接近半数的受访单位表示专项资金拨款存在不及时或不到位的情况。如果专项资金拨款不及时或不到位会导致专项资金使用效率低下、项目资金与项目不匹配,从而影响项目进度。在进一步的问卷调查中发现,部分单位存在领导对专项资金的管理意识淡薄,任意使用专项资金的现象,造成专项资金使用效率低下、项目建设进度延迟等后果。问卷对“专项资金是否有与公用经费互补使用的情况”“过去是否发现有专项资金使用不规范的情况”进行了调查(如图21、图22所示,约有34%的受访单位表示存在专项资金与公用经费互补使用的情况,41%的被访者认为本单位还是存在专项资金使用不规范的现象。
针对专项资金,行政事业单位应当建立预算执行和支出的监控机制,定期采集信息并汇总分析,对预算执行情况进行跟踪管理和督促检查,以保证预算目标实现和财政资金安全。调查结果表明(如图23所示,仅有34%的受访对象表示本单位已经采取了专项资金使用跟踪问效评价机制,表明行政事业单位在预算控制和收支控制中尚有
图18
收支业务控制目标实现程度
图20
专项资金拨款是否存在不及时不到位情况
图19
专项资金是否已经单独核算
图21
专项资金拨款是否与公用经费互补使用的情况
图22
是否存在专项资金使用不规范的现象
漏洞,应当在今后的内部控制建设中不断加强。
(三政府采购:依法采购实现较好,但存在采购随意性大、采购资产质次价高的突出问题
政府采购作为行政事业单位日常开展的经常性支出活动,历来受到高度重视,因为伴随着财政资金的支出和公共资源的流入,在这一过程中极易由于操作控制环节执行不到位、监督处罚不到位引发舞弊行为和经济腐败等问题,从而出现采购价高质次、造成财政资金浪费损失、无法体现财政资金使用效益等现象。该领域也成为领导干部违规、违纪、违法的高危领域。本次问卷列示了四项收支业务的控制目标,其中目标1:所有政府采购均依法实施;目标2:政府采购与业务活动相匹配,不存在资金浪费或资产闲置等问题;目标3:政府采购审核严格,不存在货物或服务质次价高的情况;目标4:政府采购信息和财务信息真实完整。
自《政府采购法》颁布以来,政府采购作为加强财政支出管理的重要手段,其功能作用日益凸显。特别是2009年国务院办公厅出台的《关于进一步加强政府采购管理工作的意见》,从坚持应采尽采、管采分离、加强预算约束、考核培训等七个方面对政府采购提出了明确要求,为政府采购
规范化创造了政策基础。虽然我国政府采购历史较短,但得益于一系列法律法规的颁布和政府采购制度的推行,政府采购的合法合规控制目标实现较好。当然,也必须承认,从现实的运行来看,我国各
地行政事业单位仍出现尚未建立健全政府采购工作
的组织领导和工作协调机制,从而造成政府采购管理松散、随意的现象,政府采购计划编制、组织实施、监督评价等工作流于形式等问题。
调查结果表明(如图24所示,50%的受访者表示本单位的政府采购业务完全符合相关法律规定。在政府采购
目标的基本及完全实现程度上排序依次是:目标1(81%、目标4(76%、目标2(66%、目标3(61%。可见,与目标1和4实现程度相比较,我国还需要在目标2(政
府采购与业务活动相匹配,不存在资金浪费或资产闲置等问题和目标3(政府采购审核严格,不存在货物或服务质次价高的情况上进一步完善。调查结果表明:多达31%的受访者表示,本单位政府采购业务与业务活动不相匹配,存在相当程度的资金浪费和资产闲置问题;多达39%的受访者表示,政府采购审核严格,不存在货物或服务质次价高的目标基本或者完全未实现。
(四资产管理:总体情况尚好,但缺乏对资产的高效利用,闲置浪费问题严重
行政事业单位资产是各级行政事业单位长期以来积累下来的有形或者无形资产,数量和金额相当庞大,分布十分广泛,在国民经济中也占有相当比重。它不仅是各级
图23
专项资金的使用是否已经建立并实施跟踪问效评价机制
图24政府采购业务控制目标实现程度
本 刊 特 稿 FRIENDS OF ACCOUNTING 行政事业单位有效运转的基本保障 ， 也是其履行社会职责 的重要基础 。
资产管理作为行政事业单位内部控制的重要 组成部分 ， 往 往 通 过 对 于 行 政 事 业 单 位 货 币 资 金 、 实 物 资 产 、 无形资产 、 对外投资的管理 ， 实现国有资产的安全完整 性及使用的效益性 。
尤其是通过对于货币资金和实物资产 的管理实现资金流与实物流的共同驱动作用 ， 提高行政事 业单位管钱管物的水平 。
规定 ， 行政事业单位应当组建资产清查小组对本单位的资 产进行定期清查盘点 ， 根 据 盘 点 结 果 填 写 实 物 资 产 盘 点 表 ， 并与资产台账核对 ， 做 到 家 底 清 楚 ， 账 、 卡 、 实 相 符 ， 防 止国有资产流失 。
根据问卷调查结果 （ 如 图 26 、 图 27 所 示 ） ， 我 国 有 32% 的行政事业单位设置有专门的资产管理机构 ，31% 的 行政事业 单 位 在 相 关 部 门 中 设 置 有 专 门 的 岗 位 负 责 资 产 管理工作 ， 但仍有高达 37% 的行政事业单位在相关 部 门 中设置兼职岗位负责资产管理工作 。
从定期清查资产的制 度执行情况来看 ， 高达 69% 的行政事业单位实施 了 定 期 的资产清查制度 ， 但仍有 22% 的行政事业单位尚未 执 行 定 期 资 产 清 查 ，9% 的 被 访 者 并 不 清 楚 本 单 位 是 否 有 定 期 资产清查 。
从问卷调查结果整体来分析 ， 笔者认为 ， 我国行 政事业单位资产管理总体情况尚好 。
从笔者了解的各级行 政事业单位的现实来看 ， 资 产 管 理 中 的 货 币 资 金 管 理 一 般 由 财 务 部 门 负 责 ，职 责 清 晰 明 确 ，但 对 于 实 物 资 产 、无 形资产 、 对 外 投 资 的 管 理 工 作 则 往 往 通 过 在 财 务 部 门 或 者办公室抽调 、 任 命 相 关 人 员 临 时 负 责 ， 缺 少 专 职 机 构 进 行管理 和 监 督 ， 这 使 得 资 产 管 理 的 定 期 清 查 制 度 并 不 是 普遍执 行 ， 且 相 关 岗 位 设 置 缺 少 不 相 容 职 务 的 岗 位 职 责 分 离 控 制 ， 这 往 往 容 易 导 致 国 有 资产账实不符 ， 甚至会出 现流失的现象 。
1. 资产管理制度建设情况 为了加强行政事业单位的资产管理目标 ， 财政部曾于 1995 年 印 发 执 行 了 《 行 政 事 业 单 位 国 有 资 产 管 理 办 法》 （ 1995） ，2006 年重新修订颁布了针对固定资产管理的 《 行 政单位国有资 产 管 理 暂 行 办 法》 和 《 事业单位国有资产管 理暂行办法》 。
根据问卷调查 （ 如图 25 所示） ， 各级行政事 业单位普遍建立了资产管理制度 ， 执行情况很好 。
虽然如 此 ，我们还是发现 ，针对行政事业单位资产管理的相关制度 实施情况依然十分不好 ， 现实中也确实出现了许多问题 ， 资产管理控制成为行政事业单位内部控制的薄弱环节 。
图 ２５ 资产管理制度建立情况 2. 资产管理机构设置与定期清查情况 “ 行政事 《 内 控 规 范》 第 四 十 条 第 二 款 规 定 ： 业单位应当合理设置岗位 ， 明确相关岗位的职责 权限 ， 确保资产安全和有效使用 。
” 资产管理岗位 的合理设置与资产安全和行政事业单位资产使 用的管理要点在于落实使用保管责任 ， 应当坚持 谁 使 用 、谁 保 管 、谁 有 效 使 用 的 控 制 目 标 密 切 相 关 ， 并且在一定时期内难以通过内部人员置换和 外部人才供给所替代 ， 因此 ， 合理设置资产管理机 构对于行政事业单位内部控制建设至关重要 。
《 内 控 规 范》 第 四 十 四 条 第 四 款 规 定 ： “ 建立资产台 账 ， 加强资产的实物管理 。
单位应当定期清查盘 点资产 ， 确保账实相符 。
财会 、 资产管理 、 资产使 用等部门或岗位应当定期对账 ，发现不符的 ， 应当 及时查明原因 ，并按照相关规定处理 。
” 根据这一 图 ２７ 是否已经建立并实施了定期资产清查制度 １７ 图 ２６ 行政事业单位资产管理机构设置情况
本 刊 特 稿 FRIENDS OF ACCOUNTING 3. 资产 管 理 控 制 目 标 实 现 情况 针对资产管理控制目标的 实现程度 ， 本次问卷列示了五 项资产管理的控制目标 ， 并针 对这些目标的实现程度情况开 展了问卷调查 。
其中目标 1 ： 所 有资产的购置 、 取得遵守相关 法律 法 规； 目 标 2 ： 所 有 资 产 保 全有效 ， 确保固定资产安全完 整；目标 3 ：所有资产高效利用 ， 避免 闲 置 和 浪 费； 目 标 4 ： 资 产 的所有信息处理及时 ， 记录真 实 、完 整 准 确；目 标 5：所 有 资 产的增加 、 处置和转移符合单位发展规划 。
然后 ， 针对资产 管理 中 具 体 控 制 措 施 实 施 情 况 ， 展 开 了 进 一 步 的 问 卷 调 查 。
调查结果表明 （ 如图 28 所示） ： 得益于行政事业单位预 算管 理 、 收 支 管 理 的 规 范 化 和 收 支 两 条 线 等 管 理 制 度 改 革， “ 所有资产的增加 、 处置和转移符合单位发展规划 ” 的 目标 5 实现程度尚可 ，45% 的受访者认为该目标在本单位 （ 所 有 资 产 高 效 利 用 ， 避 免 闲 置 和 浪 费） 完 全 实 现；目 标 3 实现程度最差 ， 仅有 8% 的受访者认为本单位在该目标的 实现上是完全实现的 。
必须承认 ， 由于行政事业单位的多数资产不进入政府 的公共运行成本 ， 不计提折旧 ， 普遍存在重购置 、 轻管理的 问题 。
同时 ， 盲目求新 、 追求高端化 ， 重增量资产的扩张 ， 轻 存量资产的管理 ， 很容易造成财政资金的浪费 。
目前行政 事业单位普遍 存 在 固 定 资 产 盲 目 购 建 、 闲 置 、 更 新 改 造 不 够 、 使用效率低下 、 维护不当 ， 导致行政事业单位资产价值 贬损 、 资源浪费或缺乏可持续发展能力 。
调查结果表明 （ 如 图 28 所示） ， 超过 60% 的受访者认为本单位仅部分实现 或者未实现资产的高效利用 ， 甚至资产闲置和浪费现象严 重 。
此外 ， 资产信息不准确也是我国行政事业单位资产管 理的突出问题 。
例如 ， 许多行政事业单位没有建立健全资 产的明 细 账 和 固 定 资 产 卡 片 ， 购 置 固 定 资 产 时 只 列 支 费 用 ， 不记固定资产账； 新建的办公楼 、 房屋建筑物完工后未 及时办理竣工 结 算 ， 使 用 多 年 仍 挂 在 基 建 账 上 ， 未 在 单 位 的固定资产账上登记； 对资产的处置也存在随意处置和不 处置同时存在的现象 。
部分单位擅自处置国有资产 、 处置 随意性大 ， 导 致 国 有 资 产 流 失； 而 部 分 单 位 由 于 未 能 及 时 盘点核查资产 ， 资 产 记 录 与 实 际 脱 节 ， 导 致 大 量 失 去 使 用 价值的待报废资产挂在固定资产账上 。
调查结果表明 （ 如图 28 所示） ， 超过 28% 的受访者认 为本单 位 仅 部 分 实 现 了 资 产 所 有 信 息 处 理 及 时 ， 记 录 真 １８ 图 ２８ 资产管理控制目标实现程度 实 、 完整准确的控制目标 。
（ 五） 建 设 项 目 ： 整 体 目 标 实 现 程 度 较 好 ， 但 建 设 项 目 资金控制和项目档案管理有待提高 与政府采购一样 ， 行政事业单位的建设项目往往占用 资金多 、 投入资源 大 、 涉 及 环 节 多 、 建 设 工 期 长 、 各 种 利 益 关系错综复 杂 ， 成 为 经 济 犯 罪 和 贪 污 腐 败 的 “ 重 灾 区 ”， 建 设 项 目 控 制 中 出 现 了 许 多严重的问题和暴露出许多环节 中的风险 。
例如 ： （ 1） 部分单位建设项目立项缺乏可行性研 究或者可行性研究流于形式 ， 决策不当 ， 盲目上马 ， 导致难 以实现预期效益或项目失败； （ 2） 部分单位在招标过程中未 《 招标投标法》 和相关文件 ， 甚至存在将建设项 能严格执行 目整体或部分拆分为单位工程或分项工程 ， 使标的金额降 至 《 招标投标法》 规定的限额以下 ， 以此规避招标； （ 3） 部分 单位会计核算不规范 ， 用一套 基 建 账 核 算 多 个 项 目 ， 或 将 基建资金纳入 财 务 账 ， 工 程 直 接 费 用 核 算 不 准 确 、 间 接 费 用归集不正确 ， 影响工程造价的真实性； （ 4） 部分单位基建 账目长期挂账 ， 不 及 时 进 行 财 务 决 算 ， 使 得 专 项 资 金 使 用 的跟踪问效流于形式 ， 降低了专项资金使用效率 。
此外 ， 建设项目档案管理也是建设项目控制的薄弱环 节 。
行政事业单位与建设项目相关的文档很多 ， 立项过程 会涉及项目建 议 书 、可 行 性 研 究 报 告 、初 步 设 计 方 案 、投 资概算等； 项 目 建 设 实 施 阶 段 可 能 涉 及 工 程 设 计 方 案 、 施 工 图 、工 程 变 更 申 请 、项 目 进 度 报 告 及 计 算 申 请 等；项 目 竣工阶 段 涉 及 竣 工 决 算 报 告 等 。
由 于 不 同 的 文 档 分 别 由 参与建设项目 的 不 同 部 门 编 写 ， 散 落 在 不 同 的 部 门 中 ， 缺 乏对项目文 档 的 统 一 管 理 ， 因 此 往 往 容 易 丢 失 或 损 毁 ， 对 建设项 目 的 进 展 造 成 阻 碍 。
甚 至 存 在 部 分 行 政 事 业 单 位 事 先 垫 付 了 项 目 资 金 ， 而 在 建 设 过 程 中由于丢失了项目 预算和立项书等关键文档 ， 导致不能依法获取项目资金的 事故 。
２０１５ 年 友 ２０１１ 会 计 之 之友 年第 第６ １４ 期 下 期
本 刊 特 稿 FRIENDS OF ACCOUNTING 加强行政事业单位建设项目内 部 控 制 有 利 于 加 强 项 目资金 的 管 控 和 安 全 有 效 使 用 ， 避 免 工 程 建 设 领 域 的 违 法违规 、 贪污 腐 败 案 件 的 发 生 ， 这 在 一 定 程 度 上 既 保 证 了 工程建 设 项 目 的 质 量 ， 也 有 利 于 提 高 公 共 服 务 的 效 率 和 效果 。
本次问卷列示了四项建设项目的控制目标 ， 其中目 标 1 ：所 有 建 设 项 目 的 可 行 性 研 究 、招 标 、方 案 设 计 、价 款 结 算 、项 目 变 更 、竣 工 验 收 等 环 节 均 合 规 合 法；目 标 2 ：建 设项目资金使用管理严格 ， 不存在工程进度延迟 、 中断 、 资 金损失等风险； 目标 3 ： 项目决算中投资完成额 、 建设成本 和 结 余 资 金 等 信 息 真 实 有 效；目 标 4：建 设 项 目 档 案 管 理 记录真实 、 保管完善 、 完整准确 。
正是由于建设项目成为众矢之的 ， 针对建设项目内部 控制中存在的 突 出 问 题 ， 我 国 先 后 出 台 了 《 中华人民共和 国建筑法》 、 《 中 华 人 民 共 和 国 招 投 标 法》 、 《 建设工程质量 管理条例》 和 《 基 本 建 设 财 务 管 理 规 定》 等 相 关 法 律 法 规 ， 得 益 于 相 关 法 律 法 规 的 发 布 与 实 施 ，调 查 结 果 表 明 （ 如 图 29 所示） ，71% 的受访者表示 ， 目 标 3 （ 项目决算中投资 完成额 、 建设 成 本 和 结 余 资 金 等 信 息 真 实 有 效） 基 本 或 者 完全实现； 约有 70% 的受访者表示 ， （ 所有建设项目的可行性研究 、 目标 1 招标 、 方案设计 、 价款结算 、 项目变更 、 竣工 验 收 等 环 节 均 合 规 合 法） 基 本 或 者完全实现 。
对比而言 ， 目标 2 （ 建设 项 目 资 金 使 用 管 理 严 格 ，不 存 在 工 程 进 度 延 迟 、 中 断 、 资 金 损 失 等 风 险） 和 目标 4 （ 建设项目档案管理记录真实 、 保 管 完 善 、 完 整 准 确） 实 现 程 度 较 差 ， 甚至约 3% 的受访者表示本单 位 完 全 未能实现项目资金使用管理严格和 项目档案记录真实的控制目标 。
（ 六） 合 同 管 理 ： 合 同 纠 纷 处 理 控 制存在较大缺陷 合同业务是行政事业经济活动的 重要 组 成 部 分 ， 行 政 事 业 单 位 发 生 政 府 采 购 业 务 、开 展 工 程 建 设 、取 得 财 政 拨 款 以 外 的 其 他 收 入 时 ，都 可 能 涉 及合同的订立与履行。
加强合同控 制 ，有 利 于 防 范 法 律 风 险 ，避 免 给 单 位 造 成 经 济 损 失 ，维 护 行 政 事 业 单 位 的 合 法 权 益 。
现 实 中 ，行 政 事 业 单 位 合同业务控制也暴露出较多问题 。
例 如 ， 合同管理归口管理职责不明确 ， 合 同散落在各 个 业 务 部 门 ， 合 同 样 式 五 花 八 门 ， 未 能 有 效 执 行合同签订程序 ， 合同纠纷处理不当等突出问题 。
本次问 卷 列 示 了 六 项 合 同 管 理 的 控 制 目 标 ，其 中 目 标 1：所 有 合 同的订立 、 履 约 、 登 记 归 档 和 纠 纷 处 理 均 符 合 相 关 法 律 法 规；目 标 2 ：合 同 订 立 范 围 和 条 件 明 确 ，不 存 在 违 规 担 保 、 投资和借贷合同； 目标 3 ： 合同履行符合规定 ， 监督持续有 效； 目标 4 ： 合同相关资料记录真实 ， 保管完善 ， 完整准确； 目标 5 ： 合同信息安全有效 保 证； 目 标 6 ： 合 同 纠 纷 处 理 得 当 ， 并能够及时追究对方的违约责任 。
目前来 看 ， 行 政 事 业 单 位 对 合 同 订 立 范 围 和 条 件 认 识 更 加 明 确 ，合 同 风 险 意 识 得 到 了 提 高 。
调 查 结 果 表 明 （ 如 图 30 所示） 目标 1 、 目标 2 和目标 4 实现程度较好 ， 高 达 40% 的受访者表示本单位完全不存在违规担保 、 投 资 和借贷合同 。
目标 3 （ 合同履行符合规定 ， 监督持续有效） 、 （ 合同信息安全有效保证） 、 目标 6 （ 合同纠纷处理得 目标 5 当 ， 并能够及时追 究 对 方 的 违 约 责 任） 实 现 程 度 较 差 。
有 6% 的 受 访 者 表 示本单位完全或基本没能实现合同纠纷处 理得当的控制目标 ， 无法在纠纷处置过程中追究对方的违 约责任 。
图 ２９ 建设项目控制目标实现程度 图 ３０ 合同管理控制目标实现程度 （ 下转 ２０１５ 年第 １５ 期） １９
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