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基层党校论坛 中共南京市委党校学报 2013年第2期
发挥基层社区功能 搞好文明城市创建
——浦口区基层社区在文明城市创建中的实践-9思考
尹 苏 陈宁华
(1．东南大学人文学院江苏南京211189；2．中共浦15区委党校江苏南京211800)
[摘 要]在当前创建全国文明城市、建设社会主义精神文明的过程中，基层社区发挥的作用越来越重要。以基层社区为 栽体，是创建文明城市的客观要求；以社区建设为抓手，是创建文明城市的有效途径；以社区党建为阵地，是创建文明城市的 根本保障。在工作实践中，浦口区基层社区大胆创新，因地制宜，转变思想，化被动应付检查为主动开展工作，真心实意为民 服务，协调解决好创建要求和居民的矛盾，打造和谐居住环境，提高全民素质，带动精神文明全面发展。针对基层社区在创建 过程中存在的问题和矛盾，提出了健全创建领导机制、建立长效管理机制、给予社区相应的监督执法权力、大力推进社区文化 建设、强化居民文明素质教育等化解这些矛盾和困惑的对策。
[关键词]社区；文明创建；实践；思考
[中图分类号]C916 [文献标识码]A [文章编号]1672—1071(2013)02—0103—04
“社区”是我国社会学者从外文翻译过来的一 一、基层社区在创建文明城市中的作用 个名词。人们在社会生活中，不仅结成一定的社会 (一)以基层社区为载体，是创建文明城市的客 关系，而且会在一定的地域内形成一个个区域性的 观要求 生活共同体，整个社会就是由这些大大小小的地区 文明城市是指在全面建设小康社会，推进社会 性生活共同体结合而成的。这种聚居在一定地域范 主义现代化建设新的发展阶段，坚持科学发展观，经 围内的人们所组成的社会生活共同体，在社会学上 济和社会各项事业全面进步，精神文明建设取得显 称为“社区”。我国目前推进的城市社区建设中， 著成就，市民整体素质和城市文明程度较高的城市。
“社区”一词的涵义，特指经过城市基层社会管理体 创建文明城市，包括政治、经济、文化等诸多目标，是 制改革后经过规模调整了的居民委员会辖区。 城市居民为改善物质生活和精神享受而进行的实践
众所周知，社区是城市的细胞，是城市建设与管理 活动。社区是城市的基石，文明城市创建目标的实 的基础，随着城市化进程的日益加快，基层社区承担着 现只有以社区建设为载体，将创建工作的各项具体 越来越多的职能。那么，在当前创建全国文明城市、建 要求落脚在基层社区，才能取得事半功倍的成效。
设社会主义精神文明的过程中，基层社区发挥的作用 (二)以社区建设为抓手，是创建文明城市的有 如何?有哪些好的经验与做法?存在什么困惑?为 效途径 此，我们对浦口区部分基层社区在当前创建全国文明 整个社会是由一个个或大或小的社区所组成 城市中的状况进行了调查，试图通过调查摸清他们的 的。任何一个社区就是一个规模不等的小社会，是 思路，总结他们的做法，找出存在的问题，提出解决的 整个大社会的不同程度的缩影。基层社区文明创建 对策，以期对我区创建全国文明城市有所裨益。 的好坏，直接关系到整个文明城市创建的成败。只
[收稿日期]2013—03—20
[作者简介]尹苏(1982一)，女，江苏南京人，东南大学人文学院公共管理硕士研究生，研究方向：公共政策分析；陈宁华(1954一)，男 江苏涟水人。中共南京市浦口区委党校助理研究员，研究方向：社会管理。
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有社区党建、精神文明、治安、服务、文化等各项机制 程度的提升必然带动社区整体文明素质的提升，进 相互协调、良好运转，充分发挥各自功能的时候，才 而形成和谐的社区氛围。
能达到文明城市的创建要求。 (三)换位思考，化解创建要求和居民需求的矛盾
(三)以社区党建为阵地，是创建文明城市的根 创建文明城市要求社区整体环境优美，包括楼 本保障 道卫生、绿化美观、人际和谐等等方面。然而社区居 社区党组织是党组织在城市中的“神经末梢”， 民千千万，每个人的价值观念和生活方式都有所不 是直接面对广大群众的最基层党建阵地。加强社区 同，每个居民也都有自己的利益诉求。当创建要求 党的建设，实质就是增强党在城市工作的组织基础 和居民需求产生矛盾时，如何解决好这些矛盾，考验 和群众基础。基层党组织要把社区创建活动看成转 着基层社区工作人员的智慧。工作中，不仅要动之 变工作作风、增进干群情感、为群众办实事的重要渠 以情、晓之以理地宣传政策，生动活泼地展示创建成 道，各级领导干部主动深入社区、深入群众，关心人 果，更要学会换位思考，找出矛盾根源，切实加以解 民、服务人民。在社区文明城市创建活动中，党组织 决。南苑社区在楼道清扫过程中，发现有部分老人 带头发挥领导作用，广大党员积极发挥先锋模范作 常年占用楼道堆放废品杂物，不仅不让工作人员清 用，是创建文明城市的根本保障。 扫，限期他们自行处理也置之不理，与之家人沟通也 二、基层社区在文明城市创建中的做法 收效甚微。在细致了解后得知，这些废品是老人们 (一)转变思想，变被动应付检查为主动开展工作 回收以贴补家用的。如果强行处理不仅会引起老人 自从2008年创建工作开展以来，广大干部群众 们的反感，还可能对他们的生活造成一定影响。为 对于创建文明城市的重要性有了一定的认识，思想 解决这一矛盾，南苑社区一方面联系相关部门对老 认识逐步转变，对于创建工作已产生了认同感，对于 人进行帮扶，解决老人的后顾之忧，另一方面主动联 文明城市创建所要求的一些活动，已经从被动应付 系废品收购站定期上门收购，化堵为疏，解决了这一 突击检查，转化为主动、定期开展。原来社区卫生死 影响社区环境的难题。在满足居民需求的同时，也
角靠创建时突击清扫来完成，现在许多社区如盘城、 达到了文明创建的要求。
南苑、临泉等都配有专职环卫人员，把此项工作纳入 (四)坚持宗旨，强化社区服务打造和谐居住环境 到日常环卫管理中。泉西社区一改过去千篇一律的 社区在创建过程中，也不断加强、完善自身的组 标语宣传，拿出资金建设了百余米的文化墙，绘制通 织建设。社区作为公共管理的新生组织，本就处于 俗易懂、内容活泼的特色壁画。从被动到主动，思想 转型发展期间，为全面推进社区管理改革，各个街道 观念的转变带来的是更灵活的工作思路和更扎实的 都加紧落实“一委一居一站一办”管理模式，设置二 工作方式，得到的是更有成效的工作结果。 级管理服务站。在文明创建过程中，随着社区服务
(二)繁荣文化，提高全民素质带动精神文明发展 网络的建设，社区的服务功能日益突显。在社区服 居民精神文明和文化建设是社区建设的重要内 务站，群众不仅可以就近办理劳保、社保等行政事 容之一，同时也是文明城市建设对社区提出的要求。 项，还可以享受计生咨询、心理咨询等健康服务。在 在创建文明城市的过程中，浦12区基层社区基本完 不断完善服务网络的同时，社区也积极拓宽社区服 善了科普宣传栏、未成年人活动场所、老年人活动 务形式，坚持无偿、低偿、有偿相结合，在社区服务上 室、图书阅览室、绿色网吧、道德讲堂等基础设施建 不断创新。盘城社区就成立了物业服务中心，协调 设，依托社区文艺骨干形成社区文化阵地，组建文化 解决业主与开发商、物业公司的矛盾，监督物业公司 社团，开展丰富多彩的文化活动，引导居民树立健 提供服务，引导社区居民建立业委会，合理表达诉 康、文明、进步的生活方式。汤泉泉西社区的草根艺 求，在出现物业真空的状态下，接管小区基本的保 术团，除了在本社区演出，带动了社区居民的活动热 洁、保安管理。真正成为居民生活工作的坚强后盾， 情，还走出社区，向外展示了社区的积极面貌。南苑 从而促进经济社会事业的全面发展和进步。各个社 社区的少儿书画班如今定期在寒暑假期间举办，在 区在创建中更是本着为老百姓办实事的原则，在细 提升少年儿童文化修养的同时，也解决了双职工父 节上做文章，努力解决广大群众的实际需求。汤泉 母的后顾之忧。社区文化的繁荣，既丰富了居民的 泉西社区是农民安置小区，从村居搬到楼房，农民的 业余生活，也提升了居民的文明程度，社区居民文明 生活环境变了，但是很多生活习惯难以改变。原本
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红白喜事要在自家摆上几桌的习惯，因为居住环境 理”和“属地化管理”需要进一步协调。
的改变变得难以实现了，为此，社区特意在社区服务 (三)基础设施老旧，资金投入缺口较大 站的一楼打造了一个公共食堂，只要提前申请登记， 目前浦口区的社区主要分为城市社区和涉农社 居民可以无偿使用。这一紧贴群众需求的举措给群 区，除了近年来新建的商业化城市小区，大部分社区 众带来实惠，受到了群众欢迎，使得居民对社区的依 的基础设施都比较老旧，路面、下水道、煤气管网等 赖和归属感逐步增强。 公共设施都有老化、破损现象，修理和出新都需要大
(五)自治共建，整合社区资源建设志愿服务队伍 量的资金投入，光靠社区自身难以完成。另外，浦口 结合文明创建的开展，社区也成为居民自治的 区大部分老旧小区都没有物业管理，而长期以来的 平台。浦口区许多基层社区充分尊重群众的首创精 习惯使得社区居民花钱买服务的意识比较薄弱，不 神和参与社区事业的积极性，在社区建设、社区管理 愿意缴纳物业费，难以引入正规物业公司。大量的 和各项社会活动中，让社区居民广泛参与，走出一条 管理费用全部由社区承担，大大加重了社区的资金
社区居民自我管理、共建互动之路。南苑社区以党 负担。
群建设为切入点，把老党员、老干部组织起来，建立 (四)城市化水平低，社区整体规划欠缺 了党群议事会和楼长负责制，以楼长为联络员，搭起 浦VI区整体城市化水平还不高，对照全国测评 了社区和群众之间的连心桥和信息快速通道。把居 指标，还有不少问题。而很多小区在当年建设时欠 民关于社区建设、文明创建的疑虑通过楼长们反映 缺整体规划，随着经济发展、管理要求提高，一些当 出来，再透过议事会逐一化解，借助群众的组织做好 年遗留下来的问题开始凸显。大到图书馆、体育馆、 群众的工作。同时，许多社区在广大居民中积极开 科技馆之类的群众体育文化场馆建设，小到社区大 展志愿活动，互助共建，浦东苑社区居民志愿者队伍 门围墙、停车场的建设，都存在不同程度的欠账。这 就做得很好，他们真正成了各项政策的宣传员、社区 些问题不仅给社区的创建工作带来了难度，对整个 秩序的督察员、社区动态的侦查员、敬老爱幼的服务 浦口区的经济发展、文明素质提升都带来了困扰。
员、交通安全的引导员、社区环境的维护员。在许多 这些问题的解决也不是光靠社区的力量就能完成 社区，热心居民还成立了义务巡逻队、义务保洁队， 的，得依靠上级政府、各职能部门相互协调、配合和 为家园的美化和安全贡献力量。 主动担当才能根本解决。
三、基层社区在创建文明城市中的困惑 (五)缺乏相关政策，社区自治难以认可 (一)疲于突击创建，长效管理机制欠缺 社区工作人员有限，事务又繁杂琐碎，各个社区 毋庸讳言，我们现在的文明城市创建，还沿袭着 都有借助一些诸如居民楼长、志愿服务队形式的社
突击的老路，一旦上级检查，全民动员，连夜突击，而 区自治组织力量在开展工作，志愿者活动也确实为 社区首当其冲。社区本身力量有限，平时社区工作 社区建设、文明创建发挥了很大作用。但是由于体 人员大多身兼数职，每逢创建检查来临之际，又会指 制和观念原因，社区自治至今没有明确统一、具可操 派很多临时性的突击任务，社区人员疲于奔命。因 作性的政策依据，对于志愿者队伍也无法进行认可。
此建立长效管理机制势在必行，只有把创建纳入到 没有认可和适当鼓励对于年轻人参加自治、志愿活 正常的管理中，文明城市创建才能走上正轨。 动的积极性影响较大，这点从志愿者队伍年龄偏大 (二)职责划分不清，影响社区正常运转 中可以反映出来。业余化和老龄化的发展模式限制
近年来，社区建设走的是行政中心下移路线，按 了志愿服务质量提升和服务种类拓展。
照“属地化原则”，越来越多的“责任田”由社区承 四、关于基层社区创建文明城市的几点建议 担。文明创建工作涉及方方面面，很多突击工作和 (一)完善目标管理责任制 社区的日常工作、主管部门的集中整治工作重合，造 要进一步健全领导机制。把文明创建真正纳入 成了很大的人员和经费浪费。比如卫生清扫、牛皮 单位评选的内容中，真正纳入领导干部任期目标责 癣清除、摊贩管制等内容，市容部门其实都有专人管 任考核中。将文明创建工作纳人各级政府全年工作 理，但是市容管理又不进社区，社区必须再聘保洁、 目标计划，以《创建文明城市测评体系》为工作蓝 监管人员，在创建检查期间甚至要加聘人员。社区 本，结合本地区、本部门实际，制订当年目标任务，明 日常工作的正常运转受到一定的影响。“条块管 确专门领导负责，镇街一级也应设立相应机构和专
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职工作人员。建立年度考核机制，可采取错时考核 整合区内的高校、企事业单位资源，实现共建共享， 法，在每年六月份对相关部门进行年度考核，即保证 最大限度发挥社区资源的合力作用。如驻区高校的 了创建工作的连续性、长效性，也避开了年终经济工 体育场馆、图书馆、科技馆等向社区开放。多开展一 作考核的中心。 些区级的文化体育比赛，让镇街、社区、学校、企事业 (二)建立长效管理机制 的文艺体育社团有相互展示、相互交流、相互竞争的正确处理城市管理工作的阶段性、及时性和经 机会，促进文化事业的繁荣发展。
常性的关系，突出重点工作，全面落实市容环卫责任 (五)充分发挥自治组织的作用 区制度。建议推广汤泉街道的做法，从镇街一级整 社区的功能越来越多样化，单纯依靠社区工作 合资源，统一雇佣人员，采用定人、定岗、定时、定责、 人员包揽所有事项是不现实的。因此，要培养和发 定路段的“五定”管理，合理减少岗位重合、资金投 育社会组织，帮助、支持、服务于社区，调动各方面的 入，此举还可以有效缓解一些老旧小区、道路交接地 积极性和创造性，提升社区服务水平。“积极完善 段管理盲点的现象。对于这些工作人员，街道只负 城市社区党组织领导下的社区居民自治制度”、“支 监督责任，对服务本社区的人员进行考核、打分。 持社会组织和社区志愿者参与社区管理和服务”是 监、管分开的做法还有利于工作效率的提高。同时， 必由之路。社区管理体制的改革趋势也将是以自治 在文明城市创建过程中，基层社区的“属地化管理” 为基础、以行政为导向的混合型社区管理体制。目 与部门“条块管理”在其职责、功能等方面需要进一 前一些城市社区实行的社区自治，大都属于自发行 步厘清，为实现长效管理打下坚实的基础。 为，没能得到政府的明确认可，虽然中央对此早有文
(三)加大对违法行为的监督力度 件，但没有配套的可操作的规定，基层社区在具体实 文明城市创建提出了细致明确的要求，但是缺 施中无法把握尺度，处于摸索状态。这既不利于自 乏相应的监管法规。其中很多行为不光是道德层面 治组织的成长，也会削弱自治组织在社区建设和管 的不文明，有些还是有意的破坏公共环境、公共设施 理中的作用。因此，首先必须明确自治组织的法律 的行为。相关行政部门的法规对于这类行为有处罚 地位，并且为他们提供固定的活动场地和活动经费， 规定，但是文明创建的要求未能和他们的处罚规定 帮助志愿者队伍提供专业学习和培训，提高志愿者 对应起来。社区在碰到这类违法违规行为时，只能 队伍政策水平、业务技能和服务质量，这样才能保证
口头教育，起不到威慑作用，不能有效减少或杜绝此 自治组织的可持续发展。
类行为的再次出现。比如让各个社区都很头疼的 (六)不断提升社区服务水平 “牛皮癣”现象，其难以禁绝的一个主要原因是处罚 社区服务必须建立在真心沟通基础之上，要求 权限及力度不够。罚款额度偏低，加之部门间没有 细致用心。浦口区有大量涉农社区，留守儿童和空 形成合力，有处罚权的市容部门很难抓到张贴者，社 巢老人的现象比较突出，对空巢老人和留守儿童的 区抓到张贴者又无处罚权。因此我们建议，一是公 关爱应该是这些社区服务今后发展的重点之一。搞 安、税务、市容、卫生等部门的行政职责要能有效地 好未成年人的教育保护，本是加强和创新社会管理 延伸到社区；二是在不违反政策法规的情况下，下放 的一个重点。对于留守儿童更要多多关注，做好心 部分监督执法权力到社区。 理疏导，动员组织爱心家庭、学校、社会，共同做好留
(四)扎实推进社区文化建设 守儿童的关爱教育工作，让他们能多享受到家庭的 要加紧落实区内的大型文化设施建设，落实社 亲情、社会的温暖，保证接受正规义务教育。老年化 区内相关文化设施的配套建设。对于已经建成的文 社会的到来也增加了空巢老人的数量，面对这一越 化设施要加强管理，多方利用，提高使用率，最大限 来越严重的社会问题，社区除了坚持友邻相助，关爱 度地发挥文化宣传阵地作用。同时在文化建设的过 他们的生活起居以外，还可以积极探索社区养老的 程中要坚持以“特色化”为目标。每个社区都应该 其他方面，比如加强和社区医院的联系，建立上门检
有自己的特色，因地制宜、百花齐放。浦口是个历史 查治疗机制等等。
悠久、文化底蕴深厚的地方，只要深入挖掘，都能找
到自己在文明创建中韵特色亮点。同时通过挖掘、 (责任编辑：木秦)
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