周志怀
(华中师范大学 台港澳与东亚研究中心，湖北 武汉 430079)
两岸关系和平发展制度性安排是党的十八大以来建构“一国两制”制度体系的重要组成部分。2019年1月，习近平在《告台湾同胞书》发表40周年纪念会上的重要讲话中郑重倡议:“在坚持‘九二共识’、反对‘台独’的共同政治基础上，两岸各政党、各界别推举代表性人士，就两岸关系和民族未来开展广泛深入的民主协商，就推动两岸关系和平发展达成制度性安排。”[1]这次讲话将“达成两岸关系和平发展制度性安排”作为推进祖国统一进程的阶段性任务，为大陆新时代对台工作提供了行动指南。2019年10月，中国共产党十九届四中全会审议通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)，把“坚持和完善‘一国两制’制度体系，推进祖国和平统一”作为坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化这一重大战略任务的重要组成部分，从而为大陆推进祖国和平统一进程提供了坚实的制度保障。《决定》还明确要求，在坚持和完善“一国两制”制度体系的过程中，要推动两岸就和平发展达成制度性安排。
两岸关系和平发展制度性安排是大陆在深刻总结1979年以来推进国家统一进程实践的基础上，着眼于两岸未来与民族复兴而提出的重大政策主张，不仅是“一国两制”制度体系的重要组成部分，更对推进国家完全统一进程具有重要理论和实践意义。两岸关系发展的实践证明，从“脱政治化”到高政治是两岸关系制度性安排的必然趋势。本文将系统梳理两岸关系和平发展制度性安排重要主张的形成及其主要功能的完善，并对高政治议题的制度性安排所应包含的主要内容以及达成路径进行深入探讨。
制度研究者普遍认为，制度一般包含以下要素：规则和行为规范、约束力和限制性、处理社会关系。从功能上看，制度的价值主要在于：创设规则，为参与者所遵循，使其在预先设定的框架下行动，相互作用和发挥影响，并规定违反规则的惩戒机制；
提供相对稳定的预期，减少事物及其关系的不确定性。[2-3]也就是说，就制度的普适性而言，制度应具有确定性，必须可认识、可识别，必须就未来的环境提供可靠的指南，能对不确定的未来提供可以预见和预期的制度框架。[4]大陆关于两岸关系和平发展制度性安排主张，正是为了构建两岸关系和平发展的稳定框架、增加确定性和限制性而提出并逐步形成的。
从发展脉络看，两岸关系和平发展制度性安排主张的形成，先后经历了“两岸关系发展规划”到“构建两岸关系和平发展框架”再到“两岸关系和平发展制度性安排”的演进过程。1995年1月，江泽民在“为促进祖国统一大业的完成而继续奋斗”的重要讲话中发出呼吁，两岸可在“达成正式结束敌对状态协议”的基础上，“共同承担义务，维护中国的主权和领土完整，并对今后两岸关系的发展进行规划。”[5]规划，是指个人或组织制定的比较全面长远的发展计划，是对未来整体性、长期性、基本性问题的考量，并设计未来整套行动的方案，也包括对未来提供可以预见和预期的制度框架。在当时的时空环境下，处于敌对状态下的台海两岸双方，尚无可能共同讨论研究出一套彼此都可以接受的未来整体方案。所以，江泽民的讲话只是提出一个前瞻性的倡议，并未就两岸关系发展规划应安排的具体内容给出答案。但重要的是，江泽民的讲话首先明确了达成两岸制度性安排需要优先解决的重点与难点，这就是长期悬而未决的“结束两岸敌对状态”问题。
2005年3月，胡锦涛看望参加全国政协十届三次会议的民革、台盟、台联委员并参加联组会后，就新形势下发展两岸关系提出四点意见。(1)这四点意见为：第一，坚持一个中国原则决不动摇；
第二，争取和平统一的努力决不放弃；
第三，贯彻寄希望于台湾人民的方针决不改变；
第四，反对“台独”分裂活动决不妥协。在党的十六大报告提出的“三个可以谈”(2)“三个可以谈”即“可以谈正式结束两岸敌对状态问题”“可以谈台湾地区在国际上与其身份相适应的经济文化社会活动空间问题”“也可以谈台湾当局的政治地位等问题”。的基础上，胡锦涛又首次提出可以谈“两岸关系和平稳定发展框架”议题。[6]328其后，2007年10月胡锦涛在中共十七大报告中正式提出：“在一个中国原则的基础上，协商正式结束两岸敌对状态，达成和平协议，构建两岸关系和平发展框架，开创两岸关系和平发展新局面。”[7]报告发出的“构建两岸关系和平发展框架”呼吁，使江泽民提出的“两岸关系发展规划”有了比较清晰的轮廓，内容开始具体化、明确化。2008年12月31日，胡锦涛发表“携手推动两岸关系和平发展，同心实现中华民族伟大复兴”的对台工作纲领性讲话，再次重申了这一立场。上述一系列重要讲话表明，大陆已正式确立了“构建两岸关系和平发展框架”的对台工作发展目标，方向十分清晰。
2008年4月，笔者在对党的十七大提出的“构建两岸关系和平发展框架”的内涵进行阐释时，首度引入“制度”这一关键词，将之定义为“在一定时期内用于规范和指导两岸关系发展的重大制度的建设”[8]。2012年9月，胡锦涛在俄罗斯会见国民党荣誉主席连战先生时强调，“要坚定不移走两岸关系和平发展道路”，并首次提出在坚持走这条务实道路、保持正确方向的同时，必须要“加强两岸关系和平发展的制度化建设”。[9]2012年11月，“促进平等协商，加强制度建设”正式写入了党的十八大报告。2013年1月，海协会会长陈云林发表新春贺词时强调，要认真落实党的十八大对台工作总体目标和各项要求，深入贯彻两岸关系和平发展重要思想，“以增进双方维护一个中国框架共同认知为核心，以促进平等协商、加强两岸关系和平发展的制度化建设为重点，为巩固和深化两岸关系和平发展的政治、经济、文化、社会基础做出新的努力。”[10]由此可见，制度化建设已成为大陆对台工作阶段性任务。
党的十八大提出两岸关系和平发展的制度性建设以后，大陆在制度性建设初期所涉及的论述，有两组关键词值得注意：一是交流与合作，二是维护与稳定。2013年2月，胡锦涛在北京会见中国国民党荣誉主席连战先生时强调：为适应形势发展的需要，两岸双方都应当采取积极措施，为两岸交流合作提供更完善的制度性保障。[11]2013年对台工作会议同样强调要着力提高两岸交流的质量和效益，积极推进制度化建设，进一步明确了以加强两岸关系和平发展的制度化建设为今后工作重点。2013年4月，时任国务委员杨洁篪在出席海协第三届理事会第一次会议时也表示，我们要继续通过协商，推动两岸交往的机制化，加强两岸关系和平发展的制度化建设。[12]上述关于制度化建设论述的主要内容，都围绕着相同的关键词，即“交流与合作”。在这一政策主轴推动下，两岸关系在2008年到2016年马英九执政的八年期间出现了大交流大合作大发展的局面。另外，随着岛内政局的变化，民进党再度执政的可能性逐渐增加，维护台海局势和平与稳定的重要性开始凸显。2015年5月，习近平在会见中国国民党主席朱立伦时提出，要“积极探讨构建维护两岸关系和平发展的制度框架”。同年11月，习近平在新加坡会见马英九时再度强调，要“努力构建稳定的两岸关系和平发展制度框架”。显然，为应对岛内未来政治生态变化，大陆已在考虑如何维护两岸和平发展问题，并希望在两岸和平稳定与制度性安排之间作一个有效连接。
“尽管‘制度’这一术语似乎意味着结构，但在这种情况下结构更多是虚拟的，意味着共同的理解，或许也意味着共同的信仰。”[13]116可以说，没有价值与观念上的吻合就不可能有共同的制度性安排。与大陆的政策考虑相一致的是，台湾方面对两岸关系和平发展的制度性建设也颇为关注，制度化建设随着两岸关系和平发展的推进，开始成为两岸共同政策目标。2009年12月，马英九在接受德国《国际政治》期刊专访时提出：早日建立架构，创造可长可久的和平，是两岸双方的重大任务。[14]2011年5月，马英九在与美国战略与国际研究中心视讯会议时，提出两岸和解要制度化，使得任何一方都不会诉诸非和平手段解决歧见；
在2012年2月的国民党中常会上马英九再次提出“要试着把两岸和平关系制度化”。但此时台湾方面更加重视的是如何通过“和解制度化、不武制度化、和平现状制度化”达到维持现状的目的。2013年马英九又在元旦讲话中提出制度化的具体目标，要推动两岸两会互设办事机构，以照顾每年来往两岸的数百万的广大民众，为两岸和平发展制度化打下更坚实的基础。两岸交流越制度化，两岸人民对彼此的认识越深入，两岸的和平也就越巩固。因此，两岸领导人都应该将确保台海永久和平当成首要之务。[15]2013年7月，马英九在出席“‘戒严’时期政治受难者纪念追思仪式”致辞时再度强调：“我一直都相信制度，相信建立制度比个人的态度更重要”；
要一步步地把两岸关系建立在一个稳定的结构上面，“不论谁来当政都要这样走，才能够为台湾带来永续的和平与繁荣”。在某种程度上，马英九上述系列谈话也是对大陆长期以来关于推进两岸制度化建设政策诉求的回应。
应该说，两岸关系和平发展的制度化建设在党的十八大以后的一段时间内，已成为双方共同追求的目标，在施政的顶层设计上有了重要交集，初步形成了两岸双方在制度性安排问题上的良性互动局面。上述两岸互动状况印证，制度行动者的行为首先是制度的价值和观念而不是规则和结构发生了作用，并且制度的变迁都是通过改变观念和规范而实现的，尽管其路径“倾向于更强烈地依赖自上而下的过程来促成这种改变”。[13]117
由于两岸长期处于敌对状态，在台湾“不接触、不谈判、不妥协”的“三不政策”被打破，特别是1987年台湾开放赴大陆探亲后，两岸为处理因交流大门打开后而衍生的大量问题所进行的商谈与制度性安排长期处于“只经不政”的“脱政治化”状态，其表现出的主要特征是防弊与兴利。
从台海两岸过去各自对内管理的角度观察，由两岸单方制定的交流政策与规定，一直都是坚守各自底线，政治色彩十分突出。比如1992年7月台湾“立法院”三读通过的《台湾地区与大陆地区人民关系条例》，其主要动机是单方面“防范”和“规范”，即“防范两岸人民交往对其政治统治可能发生的威胁，也即防范对所谓‘台湾地区安全’的威胁”[16]223，因此条例中“不得”“禁止”之类的条文满目皆是，以达到限制两岸民间交流的目的。1992年5月起大陆施行的《中国公民往来台湾地区管理办法》，是由国务院发布的关于海峡两岸中国公民往来的第一个行政法规，其所体现的主要原则是两岸公民往来属于中国公民的“国内旅行”和“一国两制”方针。[16]390但从1979年以来两岸关系的发展历程考察，以政策管理为抓手的两岸互动，一方面不断主动或被动适应两岸关系发展的客观需求，带来对内管理与单方管理的便利；
另一方面也导致两岸间的政策摩擦逐渐增多，使政策管理的边际效益不断降低，两岸制度性安排的内在要求也必然显现。实际上，广义上的两岸制度性安排早已在路上，属于现在进行时。1990年的“金门协议”、1993年汪辜会谈所达成的四项协议，以及2008年以后海协会与海基会陆续签署的23项协议等等，当然是两岸制度性安排的成果。
早期的两岸制度性安排着眼于防弊。立基于危机管理、解决现实问题、防止各种危害发生，是早期两岸制度性安排主要考虑的问题。1990年9月，由两岸红十字会签署的“金门协议”便是为了解决违反有关规定进入对方地区的居民和刑事嫌疑犯或刑事犯的双向“遣返”问题，避免以非人道方式“遣返”“私渡”人员导致死伤悲剧重复发生。1993年4月，在新加坡举行的汪辜会谈定位为两岸民间性、经济性、事务性和功能性会谈，主要是要处理和解决1987年11月开放两岸交流后所衍生的大量现实问题。汪辜会谈所签署的《两岸公证书使用查证协议》《两岸挂号函件查询补偿事宜协议》等四项协议，以及会谈所确定的下一步磋商的议题，包括“共同打击海上走私、抢劫等犯罪活动问题”“两岸海上渔事纠纷处理”“知识产权保护”等，目的也都在于防堵，并为双方的合作扫除障碍。这些涉及双方的制度性安排以防弊为主的特色十分鲜明。
之后，两岸制度性安排从防弊转变为兴利。进入新世纪以后，大陆的对台政策出现调整，更加注重研拟出台惠及广大台湾同胞的政策措施，展现出以两岸经济合作制度性安排为重点的新特点。2003年3月，胡锦涛在全国“两会”参加台湾代表团审议时要求，要进一步完善现有涉台法规和政策，切实保障台湾同胞的正当权益。2005年3月，胡锦涛就新形势下发展两岸关系发表四点意见，提出要切实解决台湾农产品在大陆销售、两岸客运包机常态化，以及如何推动货运包机等一系列具体问题，强调“只要是对台湾同胞有利的事情，只要是对促进两岸交流有利的事情，只要是对维护台海地区和平有利的事情，只要是对祖国和平统一有利的事情，我们都会尽最大努力去做，并且一定努力做好。这是我们对广大台湾同胞的庄严承诺”。[6]329胡锦涛的系列讲话突显出两个重点：一是要进一步完善现有涉台法规和政策，加强两岸制度性安排；
二是以“四个有利”为基础，对台政策的重点开始转向如何兴利，并提出了兴利的具体议题。而且，大陆始终在单方面践行相关惠台兴利政策。2005年4月，国家旅游局、公安部、国务院台湾事务办公室联合发布了《大陆居民赴台湾地区旅游管理办法》，表明“大陆方面正在为两岸旅游业界和民众实实在在地做事，为台湾经济的发展做出积极努力。”[17]2008年6月，海协会与海基会在“九二共识”基础上恢复中断9年之久的制度性协商之后，两岸签署了涵盖两岸交流与合作等领域的23项协议，包括实现全面“三通”的《海峡两岸空运协议》《海峡两岸海运协议》《海峡两岸邮政协议》，以及标志着两岸实现经济合作制度化的《海峡两岸经济合作框架协议》。2010年2月27日，温家宝接受中国政府网和新华网联合专访，在回答台商网友提问时曾这样表示：“我们需要建立一个综合性的、具有两岸特点的经济合作的框架协议。我们充分考虑到两岸经济规模和市场条件的不同，充分照顾台湾中小企业和广大基层民众的利益，特别是广大农民的利益。”[18]这一表态将大陆对两岸经济合作制度性安排的兴利作了十分直白的阐述。而马英九在其执政的八年间所要着力推动的“交流制度化”，比如签署对台湾通往全世界大有助益、对岛内中小企业是一条生路的《海峡两岸经济合作框架协议》，也正是建立在他的“以人民为主，对台湾有利”的施政信念基础上的。[19]
总体上看，两岸既有的制度性安排大致可以分为以下三类：第一，民间性和个案色彩都比较鲜明的协议。比如：1990年9月的“金门协议”，这是1949年以来由海峡两岸分别授权的红十字会组织所签订的第一个书面协议；
2005年1月，由大陆海峡两岸航空运输交流委员会与台北市航空运输商业同业公会达成的两岸“春节包机”安排，双方通过行业组织的磋商，取得了航班不经停港澳、双向对飞的成果。第二，虽然协议的性质确定为“民间性、经济性、事务性、功能性”，但其政治意义却影响深远。1993年在“九二共识”基础上举行的汪辜会谈与会谈签署的四项协议，其影响力已远远超过会谈与协议本身。江泽民评价汪辜会谈及其成果时，认为“标志着海峡两岸关系迈出了历史性的重要一步”；
台湾舆论则认为是“两岸民间交流迈向制度化的里程碑”。[6]102第三，在两岸关系和平发展时期经由海协会与海基会制度化协商所达成的协议。其主要包括2008年6月到2015年8月海协会与海基会签署的23项协议，内容主要涉及经济与民生议题，形成了以海协会与海基会协商、谈判并签署协议为重要动力的“协议拉动型”的两岸关系发展模式。[20]概而言之，上述协议虽然是在一个中国原则、“九二共识”的共同政治基础上达成的，对两岸关系和平发展具有重要影响，但总体而言协议仍属民间性、经济性和事务性安排的范畴，其性质是“不以政治分歧去影响、干扰两岸经济合作”[21]的“脱政治化”的安排。
“脱政治化”的制度性安排虽为推动两岸关系和平发展提供了必要条件和重要基础，但也很难适应新形势发展的需要。在论及两岸关系和平发展问题时，厦门大学台湾研究院陈孔立先生曾认为，两岸关系和平发展的内涵就是“和平”与“发展”，也只限于“和平发展”的范围内，其他问题不应列入，超出这个范围的，都不应当作为其内涵。因此，他认为两岸关系和平发展的实践框架，只能围绕“和平”与“发展”两个方面来建构，如果“把包括内政、外交等许多有争议的难题都提到一起来处理”，将会增加双方达成协议的难度。[22]应该说，这一考虑显然是属于两岸关系和平发展制度性安排初期的、低政治的安排，其目的则是先易后难、渐进式推进两岸和平发展框架的构建。随着台海形势的发展，上海学者严安林则明确提出，两岸关系和平发展制度化建设的基本任务是要建立起经济、社会、文教、政治与军事安全等五大框架(或者说是五大支柱)，这样两岸关系和平发展局面才能不可逆转。[23]也就是说，虽然高政治议题始终是40年来两岸关系最具争议与冲突性的问题，但不可能长期、永远回避，制度化建设必须要解决政治甚至是军事等领域的难题。特别是岛内政党轮替成为常态后，如何巩固和深化两岸关系和平发展的政治、经济、文化、社会基础，确保两岸关系和平发展的进程不中断、不倒退，确保两岸关系和平发展的成果不会得而复失，已成为两岸双方面临的现实挑战。以高政治议题作为两岸关系和平发展制度性安排的主要内容，体现了两岸关系和平发展的必然要求与客观趋势。“金门协议”以后的30多年来，两岸经济性、事务性议题协商的制度化，两岸两会协商的制度化，都已取得了丰硕成果。这些经验与成果理应逐步外溢到政治、军事和涉外事务等领域，才能在制度化建设过程中克服只重视经济利益和短期利益的倾向，消除导致制度功能过于单一或相互重叠现象，避免制度化建设一直在低水平状态长期徘徊。
在所有版本的制度主义中，制度化都被认为是一个持续和可逆的过程。[13]121但在台海两岸关系和平发展过程中，可持续则是制度化建设所追求的重要目标，应当是不可逆的。因为可逆如果成为常态的话，和平发展的成果必然得而复失。因此，不可逆则是两岸关系和平发展制度性安排过程中必须要解决的一个难题，实质上也就是要解决台湾政党轮替后的既有制度性安排的有效性问题。大陆学者曾指出，面对台湾岛内政党轮替常态化的局面，只有通过具有稳定性、可持续性特点的制度约束，构建维护两岸关系和平发展的制度框架，才能有效框限台湾地区各派政治力量的两岸政策，确认、保障和维护两岸关系和平发展的既有成果，力争两岸关系发展不因台湾地区政治局势的改变而改变，不因台湾地区领导人政治立场的改变而改变。[24]179从台湾特殊的政治生态看，要达成这个目标虽然十分困难，但这是两岸制度性安排必须要突破的一个难点。可以说，不面对与解决高政治议题，什么样的制度性安排都很难排除岛内政党轮替后可能发生的颠覆性效应。
积极探索两岸新的协商方式、建立新的联系主体，将有助于两岸高政治议题的制度性安排的形成。继2013年10月习近平提出“着眼长远，两岸长期存在的政治分歧问题终归要逐步解决，总不能将这些问题一代一代传下去”的著名论断后，在2019年1月的对台政策的纲领性讲话中，习近平再次明确表示“两岸长期存在的政治分歧问题是影响两岸关系行稳致远的总根子”。这深刻揭示了当前两岸关系要着力处理与突破的难题，是涉及“总根子”的政治议题而非其他枝节问题，也表明大陆下定决心要推动这一问题的解决。而两岸关系和平发展制度性安排，正是逐步解决两岸政治分歧的“总根子”问题的最佳路径，两者相辅相成。应该指出，习近平提出的新时代背景下的两岸关系和平发展制度性安排，第一次将制度性安排与“两岸未来与民族复兴”以及“民主协商”相关联，表明制度性安排所要解决的主要问题并非既往的民间性、经济性和事务性议题，而是要在过去协商成果的基础上实现新的历史性突破，重点解决新时代两岸关系发展前景与民族复兴的重大议题，使高政治议题成为推进祖国和平统一进程中不可回避并要直面解决的关键性问题。从两岸协商方式的创新角度上，习近平提出达成两岸高政治议题的制度性安排的方式，可以是在共同政治基础上，由两岸各政党、各界别推举代表性人士，进行广泛深入的民主协商。在这种形式下，两岸民主协商的联系主体也可能随之发生重大变化，不会再是过去戴着白手套的民间团体或授权机构，而可能直接以两岸公权力机构或者新成立的综合协调机构，例如两岸关系和平发展委员会取而代之。
就高政治的制度性安排的具体议题而言，胡锦涛在2008年12月对台工作重要讲话中曾提出两个为各界所关注的重大议题，即“为有利于两岸协商谈判、对彼此往来作出安排，两岸可以就在国家尚未统一的特殊情况下的政治关系展开务实探讨”“为有利于稳定台海局势，减轻军事安全顾虑，两岸可以适时就军事问题进行接触交流，探讨建立军事安全互信机制问题”。从台湾方面的主要关切考虑，习近平2013年会见萧万长时还曾提出，要务实探讨经济共同发展、区域经济合作进程相衔接的适当方式和可行途径；
2015年在会见马英九时则明确提出，可以“务实协商台湾参与国际活动问题，作出合情合理的安排”。与此同时，习近平还从两岸共同关切的问题出发，2015年和2016年先后提出要“努力构建稳定的两岸关系和平发展制度框架”“在一个中国原则的基础上，协商正式结束两岸敌对状态，达成和平协议”。作为高政治议题，上述问题都可以在制度性安排过程中优先协商与解决；
在条件成熟时时，还可探讨“一国两制”台湾方案以及“统一后”的各种安排，推动国家统一进程进入新阶段。
两岸关系和平发展的制度性安排将是一个不断发展、丰富与完善的过程。高政治议题的制度性安排可以分阶段进行，先急后缓，逐个解决。从两岸关系的长期发展过程看，循序渐进、分阶段推进祖国统一进程是大陆一直践行的重要理念。1995年1月，江泽民发出“进行海峡两岸和平统一谈判”的呼吁时，提出了两步走设想：第一步，双方可先就“在一个中国的原则下，正式结束两岸敌对状态”进行谈判，并达成协议；
第二步，在第一步基础上，共同承担义务，维护中国的主权和领土完整，并对今后两岸关系的发展进行规划。胡锦涛则提出两岸关系和平发展的重要思想，明确指出争取祖国和平统一首先要确保两岸关系和平发展，将和平发展作为和平统一必经的重要阶段。习近平2019年1月的重要讲话同样体现出分阶段推进的思想，首先是就推动两岸关系和平发展达成制度性安排进行民主协商，这是一个近中程目标，主要解决国家统一前的安排，包括结束两岸敌对状态、达成和平协议等。就中长程目标而言，其主要是探讨并形成“一国两制”台湾方案。涉及两岸关系和平发展的高政治议题的制度性安排，势必也要遵循两岸协商谈判的客观规律。
推动两岸关系发展模式由“政策导向型为主导”向“制度导向型为主导”调整，对于两岸制度化建设和推进国家统一进程十分重要。就政策导向型的两岸关系发展而言，2014年2月时任国务院台湾事务办公室主任张志军与台湾大陆委员会主任委员王郁琦在南京正式会面并交换意见，两岸事务主管部门负责人之间进行了首次政策性对话，并建立了两部门的常态化联系沟通机制。但2016年民进党重新上台后，由于众所周知的原因，国台办与台湾陆委会之间的政策性对话已完全停摆。将两岸间的经济、社会、文化、人员往来乃至政治、对外关系、军事等领域的全方位互动，从政策管理层面逐渐向完善制度化建设的层面转移，让制度性安排成为两岸互动的常量，使政策变量的影响降到最低，从而促成两岸关系的和平发展、有序发展与共同发展，已成为一个必然选择。因此，借助制度尤其是法律制度的权威性和稳定性维护一个中国框架，特别是从两岸各自制定、在各自领域内生效和实施的“制度独白”，过渡到两岸以协商方式共同制定并在两岸范围内生效和实施的“制度共识”[24]181，将会大大减少两岸互动中产生的不必要摩擦与对撞，有利于建立与健全两岸关系和平发展的法治保障。此外，以法治精神引领的制度性安排具有长期性、稳定性和全局性。两岸关系和平发展制度性安排过程中所形成的各种制度，提供了两岸要共同遵守的行为规则、推动民主协商与政治谈判的制度性保障，从而构成了两岸良性互动的内在与直接动力，这也更加凸显了建设制度导向型两岸关系的重要性。
不断扩大岛内不同社会政治力量对两岸现有制度化成果的认同，是巩固现有制度的重要路径。如何使制度性安排的功能发挥到极大化，是两岸谋求制度性安排过程中必须要思考的现实问题。在这个过程中，要特别注意扩大岛内不同地区、不同阶层与不同社会力量对两岸现有制度化成果的认同；
对于两岸固有矛盾以及在两岸关系和平发展过程中所产生的新分歧，则要在现有制度化的框架内寻求解决之道，不断巩固现有制度，并提供相对稳定的预期，从而推动两岸将更多的资源投入到新制度的构建上。与此同时，还必须加大制度创新力度，使制度创新的潜力与动力不断产生强大的溢出效应，以推动两岸合作在制度性安排中进一步扩大与深化。
两岸制度性安排的有机对接与政治互信、社会基础相辅相成。两岸达成制度性安排的一个前提条件，是双方在追求和平统一目标上的一致性，这种一致性是两岸各种制度性安排的根本基础。因此，双方在最终的共同目标上要互信。缺乏政治互信，难以达成制度性安排；
而达成制度性安排将有利于减少互疑，进一步深化政治互信。只有建立并不断增强双方政治互信，才能为两岸制度性安排的对接创造更大的空间。此外，达成两岸制度性安排需要以强有力的社会与民意基础为前提。良好的社会氛围与民意基础是顺利推进制度化建设的必要条件，制度性安排必须与两岸民众的需求一致，才能产生更大的两岸关系和平发展红利。