沈小艳
引言：近年来，国家加大预算管理改革力度，深化“放管服”改革，转变政府职能，推动经济数字化转型。随着国家治理能力和治理体系现代化的推进，科研事业单位经费来源不断多元化，预算管理问题逐渐突出。新形势下科研事业单位应当转变传统的预算管理模式，正确认识当前科研事业单位在预算管理方面存在的问题与不足，“对症下药”找到加强预算管理工作的对策，有效降低预算管理风险，优化内部资源配置，提高科研经费执行的质量，促进科研事业创新发展。
1979年，我国预算管理制度开始恢复重建，2000年起启动部门预算改革，开始采取综合预算编制方法，改变传统预算只反映预算内收支的粗放管理方式；
预算编制方式由原来的自上而下代编转变为自下而上汇总；
实现了“一个部门一本预算”的统筹安排。
近年来，党中央、国务院高度重视预算管理工作，尤其是2014年新预算法通过之后，财政部出台了一系列具体的预算改革举措。2015年国务院颁布《关于实行中期财政规划管理的意见》，强化了财政规划对年度预算的约束性，建立了跨年度预算平衡机制。2018年国务院出台《关于全面实施预算绩效管理的意见》，进一步深化财税体制改革，构建全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系。2020年财政部研究制定《预算管理一体化规范（试行）》，实现了财政预算管理和会计核算的有机统一，有效提升了政府会计运行效率。2021年国务院出台《关于进一步深化预算管理制度改革的意见》，改变了预算改革措施碎片化的状况，将有关改革成果制度化。经过20多年的探索与发展，我国行政事业单位已逐步形成了涵盖预算编制、预算执行、预算调整与调剂、预算绩效评价、预算监督、决算等预算全过程的管理体系。
当前，国家财政科技投入持续增长。据统计，我国2020年全年研究与试验发展（R&D）经费支出24426亿元，比上年增长10.3%，其中基础研究经费1504亿元，整体投入排名世界第二。科研事业单位主要从事科学研究和技术开发，是我国科研领域重要的组成部分。科研经费的来源逐渐多元化，经费使用的安全性和有效性受到社会各界的日益关注，预算管理在保证科研经费安全有效使用方面作用愈加突出。
（一）有利于资源整合，优化资源配置
当前，面临经济下行压力和国内外复杂经济形势，党中央提出“政府要过紧日子”，严格控制一般性支出，不断调整优化支出结构，有保有压、突出重点。全面预算管理是当下政府过紧日子，盘活存量资金资产，整合各类资源，提升事业单位经济效益和社会效益的重要手段。
（二）有助于提高财务管理水平，推进财务数字化转型
“十四五”规划和2035年远景目标纲要提出，要加快发展数字经济，加强数字社会、数字政府建设。科研事业单位是由政府部门组建的公益组织，为社会提供公共服务，其预算管理工作是经济管理的重要组成部分。利用数字化技术，落实预算管理一体化，有助于增强预算管理透明度，实现预算信息互联互享，进一步提高事业单位财务管理水平，推进财务数字化转型。
（三）有利于科研经费的规范管理和安全有效使用
创新决胜未来，改革关乎国运。科研事业单位立足科技创新，在推动国家高质量发展方面起着重要的作用。预算管理是科研事业单位开展科学研究的重要保障，改革和创新预算管理的方式方法，对提高科研经费的使用效率，促进科研经费的规范管理和安全有效使用具有重要意义。
（一）从单位组织管理层面分析
1.预算管理意识薄弱
预算管理工作涉及面广，要求单位全员参与，从思想根源上重视预算管理。然而部分科研事业单位受传统的预算管理模式的影响，尚未建立全面预算管理概念体系，对预算管理重视不够，理解不全面。从管理者角度：在思想上认为预算管理只是在预算编制时，填报各类经费报表，形成预算报告，向财政部门申请财政资金的过程，缺乏对单位的长期规划和战略全局的考量。从预算编制者角度：在思想上认为预算管理是单位领导的职责，预算编制只是简单的数据汇总或历年延续，认为预算执行主要是业务部门的任务，对预算执行监管不严。从业务人员角度：在思想上认为预算编制最重要的目标就是立项，只需将项目申请下来即可，具体工作由财会部门负责，业务人员不参与其中或参与较少。
2.预算绩效管理不到位
一是对预算绩效管理认识的广度和深度不足。一些科研事业单位对科研项目预算执行是否达到了预期效果，项目资金是否得到了充分合理的利用，项目研究是否符合单位战略需要关注较少，而是把关注重点放在科研经费支出是否合理合规，项目是否能顺利验收上，对预算绩效管理重视不够。
二是预算绩效指标体系不完善。在实际工作中，科研事业单位设定的绩效评价指标受主观因素影响较大，往往是定性指标多，定量指标少，普适性指标多，专业性指标少，特别是缺乏具体针对性、特定性的科研工作核心指标。
三是预算绩效评价结果未得到有效应用。目前科研事业单位预算项目绩效评价结果普遍停留在反映情况、分析问题、提出改进意见的层面，尚未形成评价结果反馈机制。评价结果对于单位预算分配和支出管理的参考作用、导向作用、制约作用和对员工的激励作用未得到充分体现，预算绩效评价工作流于形式，未达到预期效果。
3.预算管理信息化水平较低
目前，事业单位依靠财政建立的预算管理一体化系统，实现了“基层事业单位——主管单位——财政部门”之间的纵向互联互通。但在很多基层科研事业单位内部，受机制体制、预算经费等因素的限制，财务信息系统与业务信息系统分散开发，尚未形成横向互联互通、有机整合的信息化系统。有的单位在预算编制、预算执行、预算调整等环节还停留纸质流转阶段，工作方式落后，时间周期长，信息共享程度低，财务人员需要频繁地向业务部门索要数据或材料，业务部门对项目经费的支出、预算调整等情况没有动态的全面的及时的了解，大大影响了科研项目开展的质量和效率，导致预算管理过程管控缺乏及时性和可靠性。
（二）从单位业务层面分析
1.在预算编制环节
一是预算编制缺乏战略规划。2015年国务院颁布的《关于实行中期财政规划管理的意见》明确要求中央和地方开始实行中期财政规划编制。然而，部分科研事业单位在编制年度预算时，项目负责人申报项目往往更注重项目短期利益，缺乏长远的战略规划，三年中期规划编制流于形式。二是预算编制缺乏科学性和准确性。部分科研事业单位受申报时间紧，预算编制任务重的影响，对科研项目的资金需求没有做深入的调研论证，存在“拍脑袋预算”现象。
2.在预算执行环节
近年来，随着财政部预算执行管理规定的不断完善，科研事业单位对预算执行的管理逐步规范化、制度化。然而，在具体预算执行过程中，仍然存在不少问题。由于科研项目的创新性、特殊性和不确定性，容易导致预算执行推进缓慢。同时，面临上级部门对预算执行考核的压力，年末突击花钱、盲目开支经费的情况屡见不鲜，预算执行缺乏规范性和严肃性。
3.在预算调整环节
有的科研事业单位在项目申报时，预算编制不准确，导致在项目执行中出现无预算支出、超预算支出的情况，只能对预算指标和预算科目进行调整。预算调整的频次以及预算调整的幅度，也能进一步反映出预算编制的科学性和准确性。此外，有的科研事业单位预算调整内部审批流程不规范，预算调整存在随意性和盲目性。
4.在预算监督环节
在传统的预算管理的模式下，预算工作仅由财务部门完成，财务人员既充当预算执行角色又充当预算监督角色，使得权职分离无法实现，不能充分发挥预算管理职能。
（一）提升全员参与预算管理意识，打造综合型预算管理人才队伍
预算管理是单位内部整体资源优化和系统协作的过程，是科研事业单位财务管理和内部控制的重要组成部分，需要单位负责人从战略的高度进行整体把控，充分重视预算管理，调动全体职工参与预算管理的积极性。首先，科研事业单位应当在单位内部加大宣传力度，突出预算管理的内容，强调预算管理的重要性，强化预算管理全员参与的意识。
其次，科研事业单位应当组建一支综合型的预算管理人才队伍。预算管理人员业务能力水平的高低，直接影响到科研事业单位预算管理的质量。高素质的预算管理人员可以帮助单位进一步规范预算管理流程，提高资金的使用效率和项目的管理效率，有效规避或降低潜在的财务风险。新时期，高素质的预算管理人才不仅需要掌握基础的财务专业知识，还需具备绩效管理、风险管理、数据挖掘、数据分析、数据治理等方面的能力，同时向资产、科研、人事、采购等多个领域延伸和渗透，为业务和财务融合提供人才保障。
（二）构建战略导向的预算管理体系，规范预算管理流程
随着财政预算改革的深入，科研事业单位应以战略为导向，不断完善预算管理制度，优化预算编制、预算执行、预算调整等业务流程，充分提高预算管理效率、深挖资金潜力、优化资源配置、释放科研活力。
1.在预算编制环节，发挥战略导向作用
在预算编制环节，科研事业单位应以单位战略发展规划为导向，从单位运行的实际情况出发，规划好单位短期计划和中长期目标，并做好协调与平衡，实现滚动预算常态化管理。在此基础上，对科研项目进行深入调研论证，科学预测和计算单位的资金需求状况，缩小预算方案与预算实际之间的差距，做到预算管理既服务于短期现实需求，又和中长期发展战略相衔接，避免短期利益驱动下的“分光用光”式预算管理模式。
2.在预算执行环节，严格落实预算执行分析考核机制
科研事业单位应严格落实预算执行分析考核机制，对预算执行进度和绩效目标实现情况进行“双监控”，明确预算执行管理责任，将预算执行考核结果和绩效目标实现情况列入相关责任人的年度个人考评指标中，杜绝年底突击花钱，切实提高预算执行的效率和质量。此外，预算单位应有效落实并推进年度预算执行计划，财务部门及相关人员及时汇报预算的执行情况和关键指标的预算差异情况，分析存在的问题，及时纠正偏差，防范预算执行风险。
3.在预算调整环节，进一步强化预算硬约束
在预算调整环节，严格执行已批复的预算，并按照年初制定的预算执行计划开支经费，对确实需要调整年初预算的情况，在做好经费调整的论证分析工作的前提下，按规定的预算调整程序办理，严格执行单位内部控制管理规定，充分发挥预算统筹作用，保证预算的严肃性和约束力。
（三）建立健全预算绩效管理机制，以绩效评价优化预算管理
建立健全预算绩效管理机制，是解决绩效管理问题的一条重要途径。首先，科研事业单位要精准解读各类政策文件精神，根据上级政策文件要求，结合本单位的实际情况，在进一步修订预算管理办法的基础上，完善相应的实施细则，明确绩效管理要求，将绩效理念体现在规章制度中，与制度形成合力，从而引起全体职工的重视；
其次，建立符合科研特点的绩效目标评价体系，设定科学的项目绩效目标，提升绩效目标的合理性和约束性，杜绝预算绩效评价“走形式”；
最后，加强绩效目标的引领作用，强化绩效评价结果的应用，将绩效评价结果与绩效考核挂钩，通过考核加强责任约束，建立绩效评价结果公开机制、绩效问责机制，严格落实绩效考评奖惩制度，达到以绩效评价结果优化预算管理、提升管理水平的目的。
（四）建立并优化信息化管理系统，打破信息孤岛
推进全面预算管理必须要有先进的信息技术支撑。科研事业单位应建立并优化适用于单位实际情况的内部信息化管理平台，在兼顾数据安全和网络安全的前提下，和现有的财政预算一体化系统、OA系统以及其他业务系统互联互通，打破信息孤岛，实现无纸化预算项目申报、预算调整与控制、费用报销等，从而精准把控预算全流程，实现数据“自上而下穿透、从财务到业务穿透”，让业务人员“内部最多跑一次”，减少人为操纵因素，大大提升财务人员工作效率和单位整体治理能力，推进业务和财务深度融合。
（五）强化预算管理的监督机制，构建“三位一体”监督体系
首先，在内部监督层面，可以成立单位“财经委员会”及其他类似监督小组，由纪检部门牵头，明确“财经委员会”预算监管的职责，有效利用信息化平台，对预算情况及时跟踪分析和监督评价，加强对科研项目支出事前、事中、事后审查；
其次，在社会监督层面，充分发挥社会中介监督作用，聘请专业的第三方审计事务所对相关课题、预算内部控制等情况进行专项审计，有效防范潜在的风险，防止预算偏差。最后，在政府监督层面，依托于预算一体化系统，财政部门、上级主管部门通过数据系统，完成动态跟踪和全时段监督。
结束语：综上所述，在新形势背景下，科研事业单位要转变传统的预算管理理念，高度重视预算管理，不断探索和改进预算管理实施策略，有效提升科研经费使用效益，严格落实国家科研发展战略目标，积极推进数字化转型，构建预算编制有标准、执行有约束、绩效有考评的现代预算管理体系，为我国科学事业发展提供强有力的支撑。
猜你喜欢 预算编制绩效评价事业单位 基于DRGs的老年医学科医疗服务绩效评价分析医学概论(2022年3期)2022-04-24PPP项目绩效管理与绩效评价探究建材发展导向(2021年11期)2021-07-28房地产企业预算编制方法选择与应用消费导刊(2020年45期)2020-07-12论事业单位财务内部控制的实现现代经济信息(2020年34期)2020-06-08企业预算编制中存在的问题以及对策分析财会学习(2019年11期)2019-11-28加强和改进事业单位人事管理当代陕西(2019年10期)2019-06-03工程项目管理中的工程预算编制及其控制消费导刊(2018年8期)2018-05-25事业单位内部控制建立探讨消费导刊(2018年8期)2018-05-25事业单位中固定资产会计处理的优化消费导刊(2018年8期)2018-05-25企业预算编制与预算执行管理中的难点及对策消费导刊(2018年24期)2018-01-28