辅警法律地位及其队伍规范化建设探析摘要：辅警是具有中国特色的安全治理力量,在社会治安综合治理中具有基础性的作用，对公安机关而言,辅警起到了重要的补充和替代作用，警察主要从事实质性和高权性的执法工作, 而由辅警从事简单事务性和机械程序性的工作, 实现有限警力资源的优化配置。然而, 由于缺乏法律的明确规定, 公众对辅警主体合法性的质疑一直在持续, 辅警的法治化之路势在必行，该路径应该在遵循法律保留原则的前提下, 应用行政辅助理论, 明确辅警的主体地位。辅警的主体立法可以通过公安部制定《辅助警察条例》，或者作出专门立法。
关键词：辅警；法律地位；规范化
中图分类号：D631.4 文献标识码：A 文章编号：1003-2738（2012）06-0136-01
随着我国法制化进程的深入，强调执法规范化是警察机关依法行政的必由之路，传统的辅警模式游离于规范化之外，已不能适应形势所需，将会严重影响到辅警的发展甚至生存，并且也会最终影响到警察机关维护国家安全和社会治安秩序的整体形象和警务效率。加快对辅警制度的立法进程，明确其法律主体地位，加强辅警内部组织模式的规范化建设，是目前我国辅警法制化建设面临的主要问题，也是本文的意义之所在。
一、辅警法律地位问题之研究
公安机关面对日益增多的行政事务，借助私人力量予以帮助，在现代行政实务上屡见不鲜。传统的行政法关系着重在公安机关与人民的双边关系，体系的建构也都围绕在公安机关一方的规制和公安机关侵害人民权益时相关赔偿责任的探讨。但是，当行政任务透过私人执行时，原本的警察和公民的双边关系即产生改变，对于辅警的法律地位，笔者依据辅警的行政行为分为三种类型。
1.授权行为。
授权行为是指行政机关根据法律、法规的规定，将自己职权范围内特定的行政职能间接授予非国家机关组织，被授权组织以自己的名义行使特定的行政职能的行为。
此种类型的特点在于国家所授予的事项系国家权限，而被授权组织以自己名义，对外独立行使国家高权，而完成一定之行政任务，其法律地位相当于行政主体，具有实质行政机关的性质。
由于行政任务日渐多元化和复杂化，公安机关有时不便或无法亲自执行职务，不得不借用私人的专业或技术参与执行行政任务。因此，授权在实务上有其必要性，但究属例外，如无法规规定或明确授权，应不得为之。
2.助手行为。
助手行为是指公民个人在公安机关的指挥监督下，为实现治安秩序的良好运行，协助执行警察任务的行为，为公安机关手足之延伸，行政助手与人民间并未存在任何关系， 纵令事实上行使公权力，亦须在公安机关之指挥监督下始得发挥作用，而无独立的法律地位，一切对外权利义务关系均由公安机关吸收，权限未发生移转。在理论学说上辅警称之为行政助手或行政辅助人。
3.私法行为。
另外一个较具争议的模式，但却普遍存在于目前辅警制度的用工模式是私法行为模式。私法行为模式是指公安机关基于私法行为要求公民个人完成一定的工作，交付工作成果，公安机关接受工作成果并给付报酬。私法行为模式的特色，在于行政机关与私人间系属私法关系，并不具有授权行为的公法性质；而该私人系自己独立执行行政任务，其活动不受到行政机关详细的指令拘束，故亦与助手模式非独立执行行政任务有别。因此，基于私法行为模式而执行行政任务之私人，并非在行政机关指示下逐步进行施作，而是本其专业独立执行行政任务，履行其私法合同义务。
4.小结。
笔者认为，目前辅警执行警察行政任务，并非是基于法律法规的明确规定和授权，故授权模式显然不符合我国现实的情况。而警察机关与辅警之间并未签署相关行政合同，并非公法上的关系，故公法关系的助手模式也不符合。在上文中提及，合同制辅警是目前地方政府普遍采取的模式。因此，按照我国目前的实际情况，辅警制度似乎更接近于私法行为模式，但在私法行为模式下辅警执行警察行政任务的合法性和正当性倍受质疑，私法行为模式不应成为辅警制度未来的发展方向。笔者认为未来辅警制度立法应坚持辅警必须在警察机关的指示下处理行政事务，并非以私人名义执行，无独立判断之权限，其在性质上为警察机关的辅助人力。因此，辅警与警察机关应定性为公法关系的助手模式，两者间的权利义务关系应以行政合同约定，以符合依法治国原则。
二、辅警队伍规范化建设的建议
首先，警察行政任务必须按照任务内容作一定程度的区分，不应该绝对地肯定或否定，凡是涉及基本权利的保障，包括合法的私有财产、人身自由、人格尊严、住宅、通讯自由等权利，是宪法保留事项，属于绝对警察行政任务的范围，禁止交由具有私人地位的辅警来执行。相对的警察行政任务，有警察人员在场时，可以视情况需要交由辅警来执行，此时辅警仅是一种辅助地位。至于其他一般行政任务，辅警可以单独执行。
其次，虽然警察机关可以将维护国家内部安全的任务交由辅警执行，但是仍应承担对其执行该任务的担保责任，并且进行完整且有效的指挥和监督，警察仍然是维护社会治安秩序和保障人权的主力军，辅警只是其辅助力量。但是，目前存在一种错误的倾向是个别警察把本职工作交给辅警，并且忽视对其监督，这显然不符合警察行政任务私人化追求公益目的的核心命题。
再者，目前并没有一部法律法规来规范辅警关于执行警察行政任务的相关问题，严重违反了依法治国的精神，如果造成第三人的损害，其损害赔偿责任问题又该如何厘清。
为了尽快解决这种法制漏洞下的难堪局面，必须从立法上予以根本解决。笔者建议采取以下三种立法模式：
一是如果界定警察和辅警是私法关系，则建议劳动法规明确辅警是一个独立的工种，是警察机关使用的辅助力量，其权利义务关系适用劳动法规。
二是如果界定警察和辅警是公法关系，则建议在《人民警察法》中增设专章规定辅警制度，详细规定其权利义务、保障制度和执行警察行政任务的范围和界限。
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作者简介：
金乾程（1988-）,男，中国人民公安大学2011级行政管理专业治安管理方向硕士研究生。
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