2020年度村（社区）支书、主任“一肩挑”操作实务
一、推行村（社区）支书、主任“一肩挑”的背景和政策设计
（一）含义
村（社区）支书、主任“一肩挑”是一个形象、比喻的说法，其意涵是非常明确的，分为城市和农村两个层面。在农村基层是指村党组织书记和村民委员会主任两个职务由同一个人来担任；城市基层是指社区党组织书记和社区居民委员会主任两个职务由同一个人来担任。
（二）背景和由来
当前和过去相当长一段时间内，城乡基层普遍存在基层党组织和基层群众性自治组织，即我们平常所说的党支部和村（居）民委员会，因领导权不清造成班子内耗，战斗力弱；因党组织和自治组织分设（一些人也称为党政分设），在实际工作中导致党组织和自治组织两个系统职能上重复，工作上交叉，责任和问题相互推诿，尤其是在重大问题决策上党政职责不清，议而不决，错失良机，或造成党建工作与经济工作脱节，出现一手硬，一手软，工作适度不平衡等问题；城乡基层党组织和自治组织一把手（支书和主任）也会因为谁说了算，谁越了权等问题纠缠不清。从而造成了城乡基层党组织和自治组织凝聚力、执行力、服务力的弱化，城乡基层社区服务和治理水平低下。为此，上个世纪80年代末期，湖北省谷城县、江西省南丰县等一些地方便将“一肩挑”作为化解村“两委”矛盾的方式进行了初步尝试，90年代，“一肩挑”在xx、xx、xx等省得到一定范围和程度的推广。1998年，xxx、xxx等地区“一肩挑”比例达到80%以上，xxx市更是达到了98.5%。2000年代初，“一肩挑”工作在全国的推广面进一步扩大，影响力进一步提升，并受到了党中央、国务院和有关国家部委的高度关注。
（三）政策设计
2002年7月14日，中共中央办公厅、国务院办公厅发布《关于进一步做好村民委员会换届选举工作的通知》（x办发〔200x〕xx号）文件，力排众议，力倡“一肩挑”，“一肩挑”作为一项倡导性的政策正式提出。文件提出了“四个提倡”：第一，提倡把村党支部领导班子成员按照规定程序推选为村委会成员候选人，通过选举兼任村委会成员。第二，提倡党员通过法定程序当选村民小组长、村民代表。第三，提倡拟推荐的村党支部书记人选，先参加村委会的选举，获得群众承认以后，再推荐为党支部书记人选；如果选不上村委会主任，就不再推荐为党支部书记人选。第四，提倡村委会中的党员成员通过党内选举，兼任村党支部委员。“四个提倡”的中心是提倡“两委”交叉任职特别是书记主任“一肩挑”。自此，“一肩挑”这一倡导性的政策在中央或国家层面一直延续至今。中央办公厅、国务院办公厅、中央组织部、民政部等多次发文倡导“两委”交叉任职和支书、主任“一肩挑”；全国大多数省、市、自治区普遍倡导推行，尤其是在2005年以来的历届村（居）民委员会换届换届选举中，倡导推进“两委”交叉任职和支书、主任“一肩挑”，并取得了良好的效果。
2017年6月，《中共中央 国务院关于加强和完善城乡社区治理的意见》（x发〔201x〕x号）文件提出：“推动符合条件的社区党组织书记或班子成员通过依法选举担任基层群众性自治组织负责人或成员”； 2019年1月，中央一号文件《中共中央 国务院关于坚持农业农村优先发展做好“三农”工作的若干意见》明确：“全面推行村党组织书记通过法定程序担任村委会主任，推行村“两委”班子成员交叉任职，提高村委会成员和村民代表中党员的比例”；2019年4月，《中共中央 国务院关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》提出：“全面推行村党组织书记通过法定程序担任村委会主任和村级集体经济组织、合作经济组织负责人”；2019年5月，中共中央办公厅印发的《关于加强和改进城市基层党的建设工作的意见》规定：“全面推行社区党组织书记通过法定程序担任社区居民委员会主任”；2019年8月，中共中央印发的《中国共产党农村工作条例》规定：“村党组织书记应当通过法定程序担任村民委员会主任。” 村（社区）支书、主任“一肩挑”正式成为党的一项基本方略。2019年7月至2020年3月，省委党的建设工作领导小组、市委组织部、市民政局先后出台了贯彻落实意见，我区也及时按照省、市的统一部署研究出台了《xx区2020年村（社区）支书、主任“一肩挑”工作实施方案（试行）》，经区委常委会审定，已由区委组织部、区民政局联合印发。从而为我区推进村（社区）支书、主任“一肩挑”提供了制度保障，规划了实施路径。
二、推行村（社区）支书、主任“一肩挑”的重要意义
党的十九大把加强党的基层组织建设作为提高党的政治领导力、思想引领力、群众组织力、社会号召力，永葆党的旺盛生命力和强大战斗力的重要内容。十九大报告指出，“要改进党的领导方式和执政方式，保证党领导人民有效治理国家”；“党的基层组织是确保党的路线方针政策和决策部署贯彻落实的基础。要以提升组织力为重点，突出政治功能，把企业、农村、机关、学校、科研院所、街道社区、社会组织等基层党组织建设成为宣传党的主张、贯彻党的决定、领导基层治理、团结动员群众、推动改革发展的坚强战斗堡垒。党支部要担负好直接教育党员、管理党员、监督党员和组织群众、宣传群众、凝聚群众、服务群众的职责，引导广大党员发挥先锋模范作用。坚持‘三会一课’制度，推进党的基层组织设置和活动方式创新，加强基层党组织带头人队伍建设，扩大基层党组织覆盖面，着力解决一些基层党组织弱化、虚化、边缘化问题”。因此，推进村（社区）支书、主任“一肩挑”作为推进党的基层组织设置和活动方式创新的重要举措，对加强城乡基层党建工作，巩固党在城乡基层的执政基础，践行全心全意为人民服务宗旨具有重要的理论意义和现实意义：
一是有利于加强党的领导，巩固党在城乡基层的执政基础。城乡基层党组织是城乡基层各种组织和各项工作的领导核心，是党联系广大人民群众的纽带，是实现全面小康的组织者、推动者和实践者。“一肩挑”干部既有广大党员支持，又有广泛的民意基础，可以有效实现党的领导和村（居）民自治的有机统一，为城乡基层各项事业的推进理顺关系，搭建平台。
二是有利于提高村（社区）干部办事效率，推进城乡社区服务和治理各项事业发展。实施“一肩挑”，一方面能够有效发挥以党组织为核心的城乡基层各类组织的整体功能，有效避免互相推诿扯皮、内耗冲突等问题，有助于村“两委”班子提高办事效率，做到团结一心干事业，聚精会神谋发展；另一方面能够有效统筹会议时间，精简会议次数，提高会议效率，形成会议共识，促进工作责任落实到位到岗到人，便于加快城乡基层组织正常运转节奏，提高工作效率。
三是有利于提升干部能力，培育新时代基层组织带头人。实施“一肩挑”，可以实现党务、村（居）务一手抓，社区服务和治理工作全面管，让“一肩挑”干部更全面更具体地接触社区服务和治理的各项工作，熟悉工作流程，创新工作方法，提高服务本领，实现干部能力的全面提升，为培育新时代城乡社区服务和治理的带头人提供干部储备和能力保障。
三、xxx2020年村（社区）支书、主任“一肩挑”工作的目标任务和基本原则
（一）目标任务
按照省委、市委关于确保2020年底前实现村（社区）支书、主任“一肩挑”比例达到35%的要求，经广泛征求意见和认真分析研判，区委对今年年底前各镇（乡、街道）实施“一肩挑”的基本任务数进行了明确（详见区委组织部、区民政局《关于印发〈xx区2020年村（社区）支书、主任“一肩挑”工作实施方案（试行）〉的通知》（x组通〔202x〕xx号）文件，请大家认真对待，严格落实。在这里要给大家强调的是：根据上级安排，行政村和城市社区（含xx镇和xx镇的x个居委会）一肩挑的比例是分别测算的，不能互相混淆，任务数不能互相替换。
（二）基本原则
全区2020年村（社区）支书、主任“一肩挑”工作要循的原则一是尊重民意、依法规范原则。二是因地制宜、分类指导原则。三是健全机制、有效监督原则。具体内容参考x组通〔202x〕xx号文件，不再赘述。
四、村（社区）支书、主任“一肩挑”操作实务
（一）支书、主任“一肩挑”的村（社区）和人选的选择
x组通〔202x〕xx号文件列举了我区推进村（社区）支书、主任“一肩挑”的x种实现形式。一是现任支书实现“一肩挑”；二是现任主任实现“一肩挑”；三是其他“两委”干部实现“一肩挑”；四是“两委”干部以外的人选实现“一肩挑”。四种形式中，操作相对简单一点是现任村（居）民委员会主任实现“一肩挑”。前提是，现任村（居）民委员会主任具备“一肩挑”的能力素质和党员身份。先由镇（乡、街道）党（工）委考察确定并任命为支书后，再择机召开村（社区）党员大会选举确认。其他三种形式均需按照《村民委员会组织法》或《城市居民委员会组织法》的相关规定组织开展缺额补选。前提有三个：一是村（居）民委员会主任职位缺额；二是拟实现“一肩挑”的人选具备“一肩挑”的能力素质和党员身份；三是拟实现“一肩挑”的人选具备在本村（社区）参加选举的法律条件，户籍在本村（社区）或在本村（社区）居住满一年以上。
因此，在推进支书、主任“一肩挑”的村（社区）的选择上，建议尽量选择①现任村（居）民委员会主任具备“一肩挑”的能力素质和党员身份的村（社区）；②现任村（居）民委员会主任缺额的村（社区）；③现任村（居）民委员会主任不具备“一肩挑”的能力素质和党员身份，且善于理解党的改革方略，易于做思想工作，愿意主动辞职形成村（居）民委员会主任缺额的村（社区）。在物色“一肩挑”人选时，要大力协助具备“一肩挑”的能力素质和党员身份，但不满足或不完全满足在本村（社区）参加选举的法律身份的人选完成身份确认。对于户籍不在本村（社区），又未在本村（社区）居住满一年以上的人选，应动员并帮助其将户籍迁至本村（社区），对于在本村（社区）居住满一年以上的人选应协助其尽快办理居住证，从而创造所物色人选参选的法律条件。
（二）组织领导和村（居）民委员会主任补选准备
1、组织领导。根据《村民委员会组织法》、《城市居民委员会组织法》、《贵州省村民委员会选举办法》、《村民委员会选举规程》和《社区居民委员会直接选举规程》的有关规定，补选村（居）民委员会个别成员的，由村（居）民委员会主持，村（社区）党组织加强对缺额补选工作的领导。但由于推行 “一肩挑”工作，现任的支书、主任或者作为“一肩挑”人选，不能主持选举工作，或者作为劝退对象，不具备主持选举工作法律身份。因此，各镇（乡、街道）要切实发挥好包村（社区）领导和“第一书记”作用，由包村（社区）领导作为第一责任人，组织实施好本村（社区）缺额补选工作。
2、制定工作方案。镇（乡、街道）、村（社区）两级均应制定具有可操作性的推进支书、主任“一肩挑”工作方案。建议根据x组通〔202x〕x号文件和《区人民政府办公室关于印发xx市xx区第十届村（居）民委员会换届选举工作实施方案的通知》（xx办发〔201x〕xx 号）文件精神制定。
3、广泛宣传动员。镇（乡、街道）、村（社区）两级要层层召开动员会，及时安排部署推进村（社区）支书、主任“一肩挑”工作。要充分利用各种媒体开展广泛宣传，增强干部群众的民主法治意识，让广大选民充分了解推进村（社区）支书、主任“一肩挑”和补选村（居）民委员会成员的法律、法规和政策。要教育广大党员、干部、群众，特别是候选人和选举工作人员自觉遵守选举纪律。
4．强化业务培训。要按照分级培训的原则，对镇（乡、街道）、村（社区）两级有关工作骨干进行普遍培训，使之熟悉、掌握村（居）民委员会缺额补选的法律法规和政策，切实提高指导和开展缺额补选工作的能力。
（三）村（居）民委员会主任补选环节的具体操作
1、确定补选职数、补选日期和补选方式
（1）现任支书、支委会成员或“两委”成员以外的其他人员作为“一肩挑”人选的，明确补选村民委员会主任（或居民委员会主任）职务1名；
（2）现任村（居）民委员会副主任或委员作为“一肩挑”人选的，应先辞去现任职务，形成的缺额与村（居）民委员会主任一起补选，明确补选村（居）民委员会主任职务1名、村（居）民委员会副主任或委员职务1名；
（3）现任村（居）民委员会副主任或委员职务缺额的，可一并补选；
（4）根据选定实施支书、主任“一肩挑”的村（社区）实际确定补选日期（最迟不超过9月30日）；
（5）结合实施支书、主任“一肩挑”的村（社区）实际，补选方式可采取全体选民投票选举方式，也可采取由村（居）民代表会议投票选举方式；（因新冠肺炎疫情未彻底根除，建议全部采取村（居）民代表会议投票选举方式）
补选职数、补选日期和补选方式确定后，应立即在本村（社区）范围内进行公告，让广大村（居）民知晓。
2、组织开展选民登记
（1）本次村（居）民委员会缺额补选实行选民自愿登记制度。村（居）民委员会应当结合村（居）民分布情况设立选民登记站，并发布公告，广泛动员补选日期前1天满18周岁，符合法定选民条件的村（居）民到站登记，并填写《选民登记名册》，编排登记序号。
（2）选民登记工作应全面、细致、准确，做到不错、不漏、不重。
（3）村（居）民委员会应在确定的补选日期的20日前完成选民登记，并公布选民名单（持续公布至补选日投票结束）。
3、产生村（居）民委员会主任及其他应补选职务候选人
（1）公布候选人条件和不能作为候选人的负面清单。结合我区实际，x组通〔202x〕xx号文件已对支书、主任“一肩挑”人选任职条件进行了明确，并结合近年来扫黑除恶的具体要求，提出了不能作为“一肩挑”人选的8个方面负面清单。村（居）民委员会应在组织提名推荐候选人前进行公告和广泛宣传。本次推进支书、主任“一肩挑”过程中需同步进行缺额补选的村（居）民委员会其他成员候选人任职条件参照执行。
（2）提出初步候选人（补选日期的15日前）。列入本次缺额补选范围的村（居）民委员会成员候选人，包括镇（乡、街道）党（工）委明确的“一肩挑”人选均需通过法定程序提名产生。村民委员会成员初步候选人采取选民一人一票提名推荐方式提出（可采取村民小组会议形式提出）。居民委员会成员候选人采取选民一人一票提名推荐或选民10人以上联名推荐或选民自荐（需获得10名以上选民签名支持）方式提出。提名时间为7天左右。
注意事项：根据《村民委员会组织法》、《城市居民委员会组织法》等有关法律法规规定，村（居）民委员会成员实行差额选举，村民委员会各职位候选人数应分别差额1-2人，居民委员会各职位候选人数应为应选职数的1.5至2倍。为确保村（居）民委员会缺额补选工作顺利推进，组织物色的“一肩挑”人选顺利参选，镇（乡、街道）应指导涉及的村（居）民委员会严格按照“一肩挑”人选应当具备的任职条件和负面清单，物色并提名1名以上符合条件的人员作为差额人选参加补选。
初步候选人提出后，村（居）民委员会应按获得提名票多少顺序在补选日期的15日前进行公布。
（3）候选人资格审查和正式候选人的确定
村（居）民委员会应按照缺额补选所需差额人数和初步候选人获得提名票数的多少顺序逐一进行资格审查。将符合“一肩挑”人选任职条件，且无负面清单所列情况的初步候选人确定为正式候选人，直至达到法定的差额人数为止。资格审查过程中，应按《xx市村（居）“两委”干部候选人联审工作机制》要求，将拟作为正式候选人的人选报区委组织部组织联审，经审查没问题的人员作为正式候选人，并在补选日期的5日前进行公布。
4、投票选举
（1）布置选举会场。正式投票选举时，各村（居）民委员会应组织召集村（居）民代表会议，组织投票选举。选举会场应设立秘密划票间、公共代写人和方便村（居）民代表监督的代写处，保证村（居）民代表在没有任何干扰的条件下按自己的意愿填写选票。正式候选人及其近亲属不得担任选举的任何工作。
（2）选举投票。正式投票选举前，村（居）民委员会应清点到会的村（居）民代表人数，到会代表数达到代表总数2/3以上时，会议有效。村（居）民委员会应向村（居）民代表宣布投票选举办法、选举工作人员名单，并对本村（居）选举职位和选票进行解说。村（居）民代表一律凭自己的代表证领取选票。发放选票时，工作人员应在代表证上作出已发选票标志，避免重复领取选票。村（居）民代表领取选票后，应在选举工作人员的引导下依次进入秘密划票间填写选票，并将选票投入指定票箱后，回到指定位置等候选举结果。因文盲或其它原因不能填写选票的代表可以委托自己信任的代表或公共代写人代填选票，代写人应按照委托人的意愿填写。正式候选人及其近亲属不能代写。
投入票箱的选票必须在投票选举当日现场开箱，公开唱票、计票。计票时，收回选票多于发出选票的选举无效，等于或少于发出选票的选举有效。每一选票所选人数多于应选名额的选票无效，等于或少于应选名额的选票有效。全部书写模糊无法辨认的选票，全票作废；部分书写模糊无法辨认的选票，可以辨认的部分有效，无法辨认的部分无效。
（3）确认当选并宣布选举结果
本村（社区）三分之二以上的村（居）民代表参加投票，选举有效；候选人（或符合候选人条件的另选人）获得参加投票代表的过半数赞成选票时，始得当选。获得参加投票的代表过半数赞成选票的人数超过应选名额时，以得票多的当选；如遇票数相等不能确定当选人时，应当就票数相等的人进行再次投票，以得票多的当选。
选举结果由村（居）民委员会当场宣布，报镇（乡、街道）党（工）委，镇乡人民政府，街道办事处和区委组织部、区民政局备案。
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