关于中国地方财政现实问题的认识
贾 康
（财政部财政科学研究所，北京100142）
摘要 中国地方财政的现实问题，首先是如何在1994年财税配套改革的基础上，通过“扁平化”深化改革、配套改革的举措，把分税分级财政在省以下落实。中国特色超常规发展中的地方竞争，应加上重要的制度建设内容，借鉴美国“进步时代”的启示，打开渐进改革实质性进展的空间，并肯定和鼓励地方层面的开拓创新行为，以制度建设服务于综合配套改革和现代化战略目标的实现。
关键词 地方财政；分税制；制度建设；渐进改革
一、如何理解“财政”
在谈到中国地方财政的基本问题和现实问题之前，首先说一下对财政的理解，即什么是财政。教科书里的定义，不想在此援引，我更愿意用一种把汉语中“财政”二字拆开再合到一起来的表述：财政可以理解为国家政权“以政控财，以财行政”的分配体系。从中央政府到地方政府，形成一个国家政权系统。以它为主体，以政控财，是凭借社会统治者、社会管理者的政治权力掌握控制社会总产品的一部分，在现代经济生活中，这一部分必然表现为价值形态的财力（历史上不是这样的，但是在现代生活里，都表现为价值形态、货币形态的财力，表现为资源掌控的相应部分）。拿到这一部分可运用的资源做什么呢？要“以财行政”，就是要运用这些财力履行政府应该履行的职能。政府要做的事情，大到国家安全、国土开发、生态环境保护，小到很具体的，比如说我们市区之内，一些基础的公共服务设施需要政府牵头提供，像路灯照明系统，街道上路标和门牌号码方位识别系统，等等。政府要做的事情，无论大小，没有财力做后盾是做不出来的。所以有一句话，“财政是庶政之母”，政府各种各样的管理事项，首先要有一个先决条件，一个前提，就是掌握财力后盾，有了物质基础，才有可能去履行自己应该履行的职能。这样一个分配系统的重要性不言而喻，而其对于最高端决策的依从性又是同时存在的。财政的目标，一定要服务于不同历史时期最高决策层设定的战略目标。
我们共和国的财政，从形态上可以分为这样几个阶段：从共产党领导武装斗争一直到建国，到抗美援朝，我们是供给型财政，在分配中筹集、运用资源支持前线武装斗争和保卫新政权；等到我们进入“一五”为代表的大规模经济建设时期，财政形态就要转变为生产建设型，以寻求尽快建立我们相对独立的工业体系，改造一穷二白的落后农业国。在往后几十年的传统体制时期（范文先生网 www.fwsir.com），生产建设财政经过一系列探索，并没有形成一个令人满意、和现代化追求匹配的财政形态，等到经过十年浩劫这个痛苦过程，进入改革开放的新时代后，财政形态的转变，又经过了一系列探索，最后一直走到1992年邓小平南巡、1994年实行分税制配套改革、1998年明确提出建立公共财政框架。这时，和市场经济匹配的财政分配体系，如何适应经济社会转轨而实现转型的导向和纲领，才被明确地提出来，就是建设公共财政。这样，十多年走过来，我们在现实生活中，还处处看到，在进一步发展和完善市场经济体系，构建公共财政体系过程中所面临的挑战和困难。当然，我们已看到了一系列进展。我下面主要谈一谈中国在1994年财税配套改革之后，财政体制改革取得的成绩和面临的主要问题。
二、分税制后的中国财政
我们所说的财政体制，是相对稳定地处理政府和企业与纳税人、中央政府和地方政府之间基本关系的一系列规范，它体现在有关的一系列典章制度与文件规定上面。我们依法治国，这些以后应该进一步体现在我国的基本法律制度里面。这种财政体制在我国传统经济体制下，最典型的相对稳定的形式，叫总额分成一年一定：中央和地方每年要在一次财政会议上，通过形式上的讨价还价，确定每一个省级行政区这一年的收入按什么比例在中央和地方切分。“总额分成一年一定”，昕起来可以理解，那时候实际上已有分级财政框架，中央和地方之间的关系是有层级的，看起来可以在每年的财力分配上讨论具体方案，但实际上那时候更强调“全国一盘棋”，反对地方本位主义，中央意图占据主导地位，所以后来人们说传统体制下的财政体制是高度集中的体制，就一般特征而言可说是这样的。但那时就曾试图通过分权来贯彻毛泽东主席提出的发挥多个积极性、两条腿走路，走出一条中国自己更有生气的、不同于苏联发展道路的这样一种意图，只不过因为当时经济工作总的指导思想有严重问题，没有在分权改革方面取得成功。1958年大跃进期间，曾有过大力度分权；文化大革命十年期间情况稍微好时，在1970年又有大力度分权，但是形成的一个轨迹，被人们称为“放乱收死”——一放就乱，一乱就收，一收就死，一死就叫，一叫再放，走了这样一个循环，并没有能走出一个顺畅的发展道路来。到了改革开放后，我们的财政改革成为整个经济体制改革的一个突破口，伴随着微观层面农村改革的突破和深圳这样的区域上一些“撞击反射”式实验，在宏观层面实施体制变革时，在国民经济整个再生产不能停车检修、只能渐进往前推进改革的情况下，首先在财政分配上面实施分权、松动之后，给后续的计划、物资、劳动、投资、金融等等改革，提供了相对宽松的条件。后来，这条路越走越宽。先是走过了十几年的“分灶吃饭”这样一个行政性分权过程，在这个时间段的后期，财政体制本身的问题和其他改革的运转相对比，其局限性越来越明显，出现了地方保护主义与“诸侯经济”、中央财力在整个财力中比重下降过多、运转困难等一系列矛盾和困难，特别是强调把分权改革落实到搞活企业、真正放权让利使企业活起来这个目标，迟迟不能实现，所以必须进一步推进财政的分税制改革。我现在讲的我们国家地方财政的定位，就是要在分税制体制基础上，形成分税制为基础的分级财政，地方从省到下面各个层级，是分税制框架内的不同层级。
从中央到地方如果
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