郭庆珠
（天津师范大学 法学院，天津300387）
摘要：在裁量空间许可的范围内，为了实现行政目的，行政机关可能会倾向于运用一切可能手段，并会冠以创新之名。不当联结禁止原则要求行政目的和手段之间必须要有实质、合理的内在联结，并从多维度展开对行政管理创新的内容规制。在现代法治社会，对手段价值的尊重要优先于对目的价值的尊重，若创新的手段违反了不当联结禁止原则，即使目的正当，创新也不符合法治的要求。由于我国对该原则尚未有实定法的规定，在进行司法审查时可以把对该原则的违反归人滥用职权的范畴，为了更好的发挥该原则裁判基准的作用，可以借鉴有关国家和地区的做法在实定法中把其明确化。
关键词：不当联结禁止原则；行政管理创新；规制
中图分类号：D901 文献标识码：A 文章编号：1006 - 723X( 2010) 06 - 0041 - 07
一、行政管理创新事件与不当联结的疑问
在现代，社会事务越来越繁杂，利益追求愈加多元化，与此相对应，行政机关面临的任务日益繁重。如何才能更好的发挥行政管理的功效，更好、更快地实现公共目的，一直是行政机关不得不面对而又积极探索的一个问题。在这种背景之下，“自20世纪80年代以来，一股行政改革之风席卷世界，开启了一个行政改革的新时代。”近年来，我国行政管理制度、方法的创新层出不穷。但在依法行政的要求之下，行政管理创新也要接受法治的检验，最重要的是要受到法律保留原则的约束。法律保留原则强调行政机关必须获得法律的授权才能开展创新活动。这并非意味着行政机关完全丧失能动性和必须要看立法机关的“眼色”行事，法律保留的意义在于帮助我们确定哪些领域行政机关是可以自主创新的，哪些领域行政机关要等到立法机关判断后才能进行创新活动。也就是说，法律保留实际上把一部分事项和领域视为国会保留，即只能由立法机关自己判断，但是会把另外一些事项和领域授权行政机关自主判断。在自主判断的范围内，行政机关是可以进行管理创新探索的，这种探索是符合合法性的要求的。但是，在这个前提下，行政机关是否可以任意的创新呢？答案是否定的。因为行政机关的创新举（范文先生网 www.fwsir.com）措不仅要合法还要合理适当，要受到诸多法律原则的约束，如比例原则、禁止恣意原则、不当联结禁止原则等。实践中违反不当联结禁止原则的行政管理创新举措时有出现，对相对人的权益保障非常不利，理论上对此问题的认识还不够深入。本文结合有关的热点事件，从不当联结禁止原则的视角分析一下行政管理创新的规制和界限问题。
1．睢宁县大众信用评级事件
2009年9月江苏省睢宁县通过了《睢宁县大众信用管理试行办法》及《睢宁县大众信用信息评估细则》，2010年1月1日起开始实施。睢宁县专门成立了“睢宁县大众信用征集管理办公室”，根据上述两个文件对全县民众个人的信用信息进行搜集。正面信息包括获得表彰奖励、从事社会公益事业、做好事等；负面信息包括欠贷、欠费、家庭暴力、不履行赡养义务、违反交通规则、围堵党政机关、无理缠访等。信用信息记录被详细地赋予了10 - 100分的分值，而后纳入到一个以1000分为基准的级别评估体系里，负面信息记录减分，正面信息记录加分，并最终转化为四个等级：A级为诚信级别，分值在970分以上；B级为较诚信级别，分值在850 - 969分；C级为诚信警示级别，分值在600 - 849分；D级为不诚信级别，分值在599分以下。当公民有某种情况的可能被直接列入诚信警示级别，如“受到行政开除处分，自作出处分决定之日起3年内列为诚信警示级别”，“个人被判处有期徒刑实刑及以上刑事处罚的，自刑满释放之日起5年内列为诚信警示级别”等。与评级对应的，则是在对诸如政审考察，资格、执照、政策性扶持、补助项目等方面审核时采取不同的标准，比如“个人信用评估为A级的，其本人在入学、就业、低保、社会救助等方面优先照顾”，“个人信用评估为C级的，对资格、执照审核，政策性扶持、救助项目严格审核”，“个人信用评估为D级的，否决政审类考察，在资格审核、执照审核、政策性扶持、救助项目中原则上不予考虑。”睢宁县有关负责人表示既要严管干部，也要严管民风，按照“一处守信，处处受益；一处失信，处处制约”的原则对个人信用评估结果进行使用。
2．南京市交警管理行人闯红灯事件
行人、非机动车闯红灯等交通违法行为屡禁不止，而且现场处罚难度很大，为了治理这一顽疾，2008年，南京市公安交通管理部门想出了一个新的管理办法，即让违法当事人挥着小旗子当起路口交通协勤员，一直要到“逮”到下一个违法者才能“下岗”。市交管局宣传科科长李聪告诉记者：为了遏制交通违法行为，交管部门可谓想尽办法，大约在10多年前，针对机动车交通违法行为，交管部门曾要求重点车辆单位如公交公司的驾驶员轮流随同交警上路协勤，以教育他们遵章守法；2006年，针对非机动车闯红灯等现象，交管部门又推行了让闯灯者当众宣读不闯红灯文明誓词等做法。该科长指出，每一次推出新的管理办法都引起了不小的社会反响，并在一定时期内收效明显，针对行人为主的闯红灯行为，推出义务协勤这一举措，既是教育，也是一种处罚手段，希望能够以此敦促市民文明出行。
以上两个事件都涉及到行政管理创新的问题，但是行政机关采取的手段都是值得研究的。
在睢宁县大众信用评级事件中，公民的道德水平成为行政机关审核资格、执照、政策性扶持、救助项目时需要重点考虑的因素，个人信用评估等级高的会被优先照顾，等级低的会受到限制，在有些情况下甚至成为决定性的因素，如信用等级被评为D级的公民会被否决政审类考察，在其他项目审核中原则上不予考虑。那么，难免会让人产生疑问，行政机关考量公民道德因素的做法是否和政审、资格审核、执照审核、政策性扶持和救助项目审批等存在实质意义上的关联？
在南京市交警管理行人闯红灯事件中，若把义务协勤视为一种行政处罚的话，显然是违反了《行政处罚法》，因为根据该法的规定，行政机关是不
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