石明金 方玉媚
（四川农业大学 政治学院，四川 雅安 625014）
[摘要] 农村基层民主建设是社会主义民主建设的重要组成部分。科学发展观是国家各项事业发展的总的指导思想，它对指导农村基层民主发展有着深远意义。由于农民占基层农村人口的绝大多数，所以农村基层民主主要是指以行政村范围内的村民自治为其实践形式的民主。农村基层民主建设的主要内容是民主选举、民主决策、民主管理和民主监督。从科学发展观来看，要推动农村基层民主建设，就是要统筹这四个民主的协调发展，不能出现失衡。针对当前农村基层民主监督相对薄弱的问题，如何加强民主监督就成为当前的一个重要任务。
[关键词] 科学发展观；农村基层；民主建设；民主监督
[中图分类号]D26 [文献标识码]A [文章编号]1001-8999 （2012） 06 -0084 -04
科学发展观是指坚持以人为本，全面、协调、可持续的发展观，它是新世纪新阶段国家各项事业发展的总的指导思想。党的十七大明确号召发展基层民主，保障人民享有更多更切实的民主权利。党的十七大报告指出，“人民依法直接行使民主权利，管理基层公共事务和公益事业，实行自我管理、自我服务、自我教育、自我监督，对干部实行民主监督，是人民当家作主最有效、最广泛的途径，必须作为发展社会主义民主政治的基础性工程重点推进”。(www.fwsir.com)由于在我国基层的农村社会中，乡镇人口只占少数，农民占绝大多数，所以农村基层民主建设的主要实践形式就是以各个行政村为单位实行的村民自治。民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，作为村民自治的核心内容，也就必然成为农村基层民主建设的核心内容。要搞好农村基层民主建设，就必须搞好这四个民主的建设，这四个民主搞得好不好也就成为了衡量农村基层民主发展程度的客观标准。要推动农村基层民主建设，就是要统筹这四个民主的协调发展，不能出现失衡。然而从农村基层民主建设的现状看，民主选举、民主决策和民主管理发展相对较好，民主监督的发展则相对落后，这势必带来农村基层民主建设的失衡。因此必须加强民主监督环节的建设，毕竟农村基层民主的健康发展要靠民主监督的真正贯彻来保证。
一、民主监督是农村基层民主建设的重要环节
民主监督是指公民对掌握和行使公共权力的工作人员的职务行为是否符合宪法和法律规范而实施的全面督察。民主监督的目的在于通过公民的监督行为，确保掌权者对公共权力能够依法正确行使，防止滥用。在农村基层民主建设中，民主监督是指村民大会、村民代表大会和全体村民，依据法律、法规和“村规民约”，对村委会各项工作，特别是对村委会管理与决策的过程进行监察、督促、纠正与保障。村级民主监督的主体是全体村民，民主监督的内容贯穿在村委会选举、村务决策、村务管理等各个环节中。
农村基层民主建设是一个系统工程，要通盘考虑，整体推进。“民主选举、民主决策、民主管理和民主监督”是这个系统的有机组成部分，它们构成为农村基层民主建设的各个相关环节。四个民主之间既是相互独立的，又是密切联系的，彼此处于相互衔接和相互影响的状态中。在这四个民主之中，发展农村基层民主的基础是实行真正的民主选举；农村基层民主的本质是贯彻民主管理；农村基层民主的关键是进行民主决策；而发展农村基层民主的重要保证是做好民主监督。尽管这四个民主在农村基层民主建设中各有其功能与定位，但目标一致，都围绕着农村基层民主的发展，一旦其中一个环节出现问题，则别的环节也会受到影响，进而就会影响到农村基层民主的健康发展。可以明确的一点是，实行民主监督是顺利实现其它“三个民主”的有力保障。作为一种制度设计，民主监督起到了制约农村基层干部权力的作用。无论是在民主选举过程中、民主决策过程中，还是在民主管理过程中，自始至终都要切实实行民主监督。只有切实实行了民主监督，才能保证民主选举取得圆满成功，真正依法选举出值得村民信任的村委会成员；只有实行民主监督，才能确保民主决策的结果符合多数村民的利益，作出得到广大村民真正支持和拥护的决策；只有实行民主监督，才能真正使民主管理走上制度化、法律化、程序化、规范化的轨道。
民主监督保障了民主选举、民主决策、民主管理的有效进行，而它们的有效进行又会使四个民主之间形成为一种良性循环的关系，从而有力地促进农村基层民主的健康发展。假若对村委会不实行民主监督，就很可能导致选举失败、决策失误、管理失控，村民就要遭殃，农村社会就会出现不稳定。反之，如果对村委会实行了民主监督，干部办起事来就会符合民意、赢得民心，村民就会得到实惠，农村社会也能保持稳定。可见，没有民主监督，就没有基层民主的良性发展，就难以实现基层农村社会的和谐。因此，民主监督是农村基层民主建设的重要环节，是发展农村基层民主和构建农村和谐社会的重要保证。
二、当前农村基层民主建设中民主监督环节相对薄弱
农村基层民主建设是一个由民主选举、民主决策、民主管理、民主监督等多个环节构成的系统，这个系统的各个环节应该协调发展、统筹兼顾。但目前在农村基层民主建设中，这几个环节却在发展中出现了一些失衡的情况。在2011年的1月和9月，我们对四川省双流县兴隆镇、眉山东坡区太和镇、成都温江区万春镇、成都新津县花桥镇和雅安市雨城区多营镇等五个乡镇，共计20余个村进行了定点调查，共发放2200份调查问卷，收回2050份，有效问卷达2006份，问卷有效率达97. 8%。我们在调查中发现，这五个乡镇的各个村都全部实行了对村委会的民主选举，80 010以上的村民认为村委会候选人的产生基本上做到了合法、公正，村民对候选人及候选人的产生也有一个基本的了解。在村级民主决策方面，70%的村民认为直接参与了对本村重大事务如土地、水利、道路等问题的决策；73%的村民认为参与了村级公共事务的管理，如教育、医疗、救灾、扶贫等；但对于民主监督，高达87%的村民认为对村委会干部缺乏监督或者难以监督。尽管这只是在四川的部分农村所做的调查，但综合一些情况看，其结果也能初步反映出当前农村基层民主建设中重选举、轻监督的现状，也较为真实地反映出了民主监督与民主选举、民主决策、民主管理相比，它的发展相对落后。通过分析，我们认为导致民主监督发展相对落后的原因主要有以下几方面：
1.民主监督的主体缺失。体现为村民作为监督主体进行民主监督的自觉意识不强。有无监督意识是人们能否实现民主监督的主观条件。调查中大部分村民的意识中还不同程度地存在着诸如“民不管官”、“官贵民贱”的落后传统观念，不愿也不敢对村干部进行民主监督。有些村民由于受到自身文化素质不高的制约，对怎样行使民主监督权利缺乏必要的知识，也对自己的能力有怀疑。还有人认为民主监督不一定能达到预期的效果。还有少数村民对村干部提意见，进行监督并不是出于主动负责的动机，而是由于自身利益已经受到了损害。究其原因，在于监督主体制约权力的意识与能力均较弱。从理论上说，村委会应该是村民权利的代理人，必须能够保护并不断增加村民的权益。要使村委会真正地成为村民利益的代理人，村民就必须具有一定的对村干部的监督、约束能力，保证他们按照村民的意愿对村务进行决策和管理。然而在现实中，村委会对乡镇政府所负的责任远远大于对本村村民所负的责任。甚至少数人决定和控制着村中的大小事务。村委会作为被监督者权力过强，而村民的民主监督权利由于多种原因，力量相对弱小，想要实现真正的民主监督是很困难的。对于已经设立村民监督委员会的部分农村，调查中发现有的根本就没有开展工作，有的工作开展的也很少，大多是做做样子。
2.部分被监督对象村干部的素质不高，不愿意自觉接受监督。在个体经济比较发达地区的农村，村民挣钱门路比较多，个人收入较高，而有可能作为村干部工资收入偏低。有些村干部是以在外经商务工的收人为主，当村干部所得的工资为辅。很多基层农村干部将当村干部看成是自己的第二职业，当好了也不会有太大的好处，没干好也不会有太大的损失。因此一些村干部为村民办事积极性不高。平时忙于自己的事，到村里为群众服务时间较少。对于村务工作，被动应付多，主动思考少，碰到较难处理的问题和困难时，常常推诿敷衍。部署上级下达的工作任务时也缺乏创新意识，往往成为上级指示的传声筒。还有一些村干部认为自己工作的对象是本村群众，靠权力压制就行。另外，还有少数村干部竞选干部的动机不够纯正，上任之后，只想着如何利用手中的权力，想办法为自己和亲戚朋友牟取私利。调查中发现，不管是出于什么动机，不少村干部都不愿意自己的工作受到村民监督，有的还想方设法逃避村民的监督。
3.民主监督中可遵循的规章制度还不足。虽然我国已经颁布了《中华人民共和国村民委员会组织法》等正式的法律法规，对村民自治中村委会的行为做出了原则性的规范，但是在具体工作中，其针对性和可操作性都还有不少需要完善的地方。当前，很多地方也制定了村规民约，来对村委会工作进行监督。然而多数村民表示村民委员会在制定村规民约时没有召开村民会议，只是村委会干部私下商议并制定的，有些仅仅是为了应付上级检查。不少村民连村规民约的内容都不了解，更无法证明他们是否会同意并自觉遵守这些村规民约。这样的村规民约在村民们的心里不屑一顾，当然无法得到村民们的理解、支持与遵守。有些村虽然制定了比较合法合情合理的村规民约，但制定后就被束之高阁，在日常生活中并未被认真遵照执行。
4.村务公开不规范。在民主监督过程中，广大基层农村村民是监督的主体，同住一村，监督应该具有比较广泛的群众基础。然而，目前村级民主监督并没有把这种优势体现出来。民主监督中的形式主义大量存在。在农村实行村务公开是村民参与本村民主监督的重要渠道。近几年来，在农村推行财务、村务公开虽然进行了积极的探索和尝试，但结果仍不令人满意。财务、村务公开中存在走过场现象，想公开就公开，想公开什么就公开什么。很多村没有成立专门的负责村务公开的机构，财务公开有些只是为了应付上面检查。还存在只公开下半年不公开上半年，只公开支出不公开收入的情况；还有些只公开总账不公开明细账，只公开大家都知道的账目不公开大家不知道的账目等等。这些均是在调查中比较集中反映出村民的意见较大的问题，村民认为这些事情才是对村干部难以真正监督的地方。部分村干部对财务、村务公开的认识不到位，主动性也不够，有的在工作中还存在弄虚作假现象，这都可能严重挫伤村民主动参与民主监督的积极性。
5.民主监督中存在形式主义。有些地方的农村虽然也设立了村民监督委员会，但形同虚设。因为村民监督委员会地位最低，既要被村党支部领导，又要被村委会领导，缺乏相对独立性，缺乏工作经费。村民监督委员会的监督意见有时既得不到村两委的支持，又得不到上级有关部门的支持，起不到应有的监督作用，达不到预期的监督效果。
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