试探索国有企业党委会作用新机制
一、引言
国有企业是我国国民经济的支柱，是保证社会主义制度的坚实物质基础，在国民经济中发挥着主导作用和控制力方面的职能；在缩小地区经济发展差距方面，起着促进协调发展的作用；在国家战略产业核心技术水平和产业国际竞争力方面，国有企业则是基本力量和先行者（张卓元、郑海航 2008）。中国国有企业的安全与效率是经济问题，也是政治问题，是关系民生的重大问题。
从1978年开始的国有企业改革，已初步实现了国有企业微观经济基础再造的任务，绝大部分国有企业已成为同社会主义市场经济相适应的市场竞争主体。产权清晰，权责明确，政企分开，管理科学的现代企业制度初步确立。而1994年开始的公司制改造的浪潮使国有企业基本建立了公司法所规定的治理结构。
但是，就目前的国有企业治理结构，在运行中并没能实现既协调又相互制衡、权责利一致的高效领导体制的目标。国有企业的治理，问题重重，导致国有企业的治理效率不高。董事会虽然被定位为公司的决策机构，担负着战略制定、重大投融资决策、经营监督以及对经理层任免、考核与薪酬的决定权，但在实践中，其作用遭遇弱化。董事会在一定程度上停留于“橡皮图章”水平，试点企业的董事会并未能真正拥有所定位的职权。尤其是在董事长和总经理同属由上级任免和委派的情况下，总经理事实上并不对董事会负责，以至于出现经理层藐视董事会决议、不执行决议，甚至自行其是的情形，董事会机制失效。监事会地位不高，名义上与董事会平级，实际上是董事会和经理层的附庸。监事会的监事职能没有得到确实发挥。同时，我国国有独资和控股企业还存在不同程度的所有者缺位问题，其造成的危害之一就是经营层的逆向选择和道德风险。国家委派的经理层实际上在很大程度上享有了剩余控制权，但由于不享有国有资产的剩余所有权，从而导致剩余控制权和剩余所有权不对称，出现了权力寻租之类的问题。目前的国有企业因缺乏所有者的有效监管也使投资和经营行为有很大的随意性，风险难以控制。而作为党的基层组织的国有企业党委会，与法人治理结构的关系并不明确，许多企业党委班子、董事会、经营班子都是那几个人，直接参与企业的决策和经营，公司权力高度重合，党委班子成员不可避免地成为公司“内部人”，党内监督无法实现。
国有企业是我们党执政的重要物质基础。充分发挥国企党委会的政治核心作用，保证党对国有企业的领导，是一个重大的政治原则，我国的《宪法》和《公司法》对此都作出了明确规定。发挥企业党组织的政治核心作用必须与完善国有企业法人治理结构结合起来，国企党组织只有完全渗透于法人治理结构体系中，才可能建立起有中国特色的国有企业法人治理结构。
本论文在实地调查与理论研究的基础上，试图从一个新的视角探索国有企业党委会作用新机制，探讨一个有中国特色的国有企业治理结构，寻求一种可能解决国有企业治理机制效率不高的办法，为国有企业改革提供一个可能的思路。
二、不同体制下看国有企业党委会作用机制的改变
在计划经济体制下，中国传统国有企业由国家直接经营。在管理体制方面，国家对国营企业实行“统一领导，分级管理”；在计划管理方面，国家制定指令性计划决定国营企业各项经济活动；在投资管理方面，国家对国有企业基本建设的投资权高度集中；在财务管理方面，国家对国营企业实行“统收统支和大锅饭”的财务收支管理制度；在产品进入流通方面，国家对国营企业产品和原材料“统购报销”进行分配和定价的统一管理；在劳动工资管理方面，国家对国营企业用工进行统一分配。这个时期的国有企业是政府高度集权下的无权、无利、无责的政府附属物。
在市场经济体制下，国有企业的经营机制和经营活力发生了根本性的变化，拥有了充分的自主权，基本成为适应市场经济的自主经营、自负盈亏的市场主体和法人主体。国有企业建立了能够独立决策的治理结构，可以制定企业经营战略，具有了国际化经营的视野等。
国有企业由计划经济体制下的政府“附属物”变为市场经济体制下的自主主体，决定了作为党的基层组织的国有企业党委会，其任务执行的环境是完全不同的。
在计划经济体制下，国有企业只是完成上级交给的任务，这些任务都是硬性的指标，企业内部机制是很机械的，党委会除了要发挥政治核心作用，在经济监督上也只是要保证本单位实现上级国家机关交给的生产任务。
但在市场经济体制下，国有企业成为自主经营，自负盈亏、自我发展、自我约束的市场主体，其自由发挥的空间是非常大的。虽然《党章》规定，国企党委会作为党的基层组织要监督党员干部和其他任何工作人员严格遵守国法政纪，严格遵守国家的财政经济法规和人事制度，不得侵占国家、集体和群众的利益，教育党员和群众自觉抵制不良倾向，坚决同各种违法犯罪行为作斗争，发挥政治核心作用，围绕企业生产经营开展工作，保证监督党和国家的方针、政策在本企业的贯彻执行；支持股东会、董事会、监事会和经理（厂长）依法行使职权等，但党委会完成其任务的环境已经完全不同了，市场经济体制下企业的自主决策使党委会在目前情况下缺少完成其任务的手段，特别是监督任务的完成，更是缺少监督工具。
三、目前国有企业治理结构与党委会
理论界对于从治理层面建立一套完善的公司治理结构，逐渐达成这样的共识：国有企业公司治理结构可考虑分为四个层次，即：一是出资人机构为三级国资委；二是董事与董事会及所属的委员会；三是监事及监事会；四是以总经理（或CEO）为首的高管层（或执行委员会）。国有企业公司治理结构的目标是在上述四个层面形成既协调又相互制衡、权责利一致的高效领导体制。包括：
（一）董事会科学的决策机制
（二）监事会对董事会和高管层、董事会对高管层有效的监督机制
（三）董事会对高管层合理的激励机制
完善的国有企业公司治理结构应遵循以下三条原则：
（1）出资人（国资委）与董事会之间需要建立完善的信任托管关系；（2）董事会与高管层之间需要建立完善的委托代理关系；（3）董事会、监事会和高管层要建立相互制衡关系。目前，我国的国有企业基本上都搭起了法人治理结构的框架，但正如前文所述，法人治理结构在运行中问题重重，治理效率不高，已经呈现了很多弊端：
1、内部人控制现象严重，权力制衡机制难以形成。
企业董事长、总经理、监事由上级任命，且董事会与经理人员较多重叠，使法人治理的权力制衡难以形成。董事长兼任总经理，使经营层的权力失去了有效的制衡监督；监事会受制于董事会和经理层，难以发挥监督作用。
2、党委会与法人治理结构的关系不明确。
从当前中央企业董事会试点现状看，企业党委会的主要领导成员可以董事身份进入董事会，而董事会中的非外部董事同样可以党员身份进入企业党委，这是中央组织部、国务院国资委于2004年在“关于加强和改进中央企业党建工作的意见”中所确立的“双向进入、交叉任职”的一条重要原则。但这却造成党委班子、董事会、经理层都是那几个人，党委成员也不可避免地成为“内部人”，党内监督无法落实。
造成上述弊端的原因是：我国是二元制公司治理结构，在这个结构下，监事会的权力既不像德国监事会，也不像美国独立董事以及日本主银行制下的由银行等委派的监事那样拥有接近公司的优势条件。我国监事会无法了解实情，又缺乏监督手段，起不到监督作用。监事会地位不高，名义上与董事会平级，实则是董事会和经理层的附庸，同时监事会人员构成不合理，缺乏履行职责的必要知识和能力，导致监事会无力监督。当在实践中监事会职能不能发挥有效作用时，又借鉴美国经验引入了独立董事制度，但实践表明，独立董事也没有真正发挥预期的作用。
目前我国国有企业的治理结构问题，首先要解决的是监事会的监督乏力现象，可是监事会的地位决定了它的制衡与监督无效。而国有企业的党委会似乎可以有着其他党政机关、事业单位等的党委会不同的作用。接下来分析国有企业党委会领导监事会的可行性。
四、国有企业党委会领导监事会之可行性
公司法第五十四条规定监事会、不设监事会的公司的监事行使下列职权：（一）检查公司财务；（二）对董事、高级管理人员执行公司职务的行为进行监督，对违反法律、行政法规、公司章程或者股东会决议的董事、高级管理人员提出罢免的建议；（三）当董事、高级管理人员的行为损害公司的利益时，要求董事、高级管理人员予以纠正；（四）提议召开临时股东会会议，在董事会不履行本法规定的召集和主持股东会会议职责时召集和主持股东会会议；（五）向股东会会议提出提案；（六）依照本法第一百五十二条的规定，对董事、高级管理人员提起诉讼；（七）公司章程规定的其他职权。
《党章》第三十一条规定，党的基层组织是党在社会基层组织中的战斗堡垒，是党的全部工作和战斗力的基础。它的基本任务是：(一)宣传和执行党的路线、方针、政策，宣传和执行党中央、上级组织和本组织的决议，充分发挥党员的先锋模范作用，团结、组织党内外的干部和群众，努力完成本单位所担负的任务。……(五)充分发挥党员和群众的积极性创造性，发现、培养和推荐他们中间的优秀人才，鼓励和支持他们在改革开放和社会主义现代化建设中贡献自己的聪明才智。……(七)监督党员干部和其他任何工作人员严格遵守国法政纪，严格遵守国家的财政经济法规和人事制度，不得侵占国家、集体和群众的利益。(八)教育党员和群众自觉抵制不良倾向，坚决同各种违法犯罪行为作斗争。
《党章》第三十二条规定,……国有企业和集体企业中党的基层组织，发挥政治核心作用，围绕企业生产经营开展工作。保证监督党和国家的方针、政策在本企业的贯彻执行；支持股东会、董事会、监事会和经理(厂长)依法行使职权；全心全意依靠职工群众，支持职工代表大会开展工作；参与企业重大问题的决策；加强党组织的自身建设，领导思想政治工作、精神文明建设和工会、共青团等群众组织。
从上面的监事会职权与党在国有企业中的基层组织的任务来看,国有企业中的党委会的工作内容是可以把监事会的职责包容进来的。或者说，从某种意义上讲，监事会职能是把国有企业党委会任务中的监督职能具体化了。所以，对于国有企业中的党委会的职能似乎可以与其它基层组织的党委会有所不同，如果国有企业中的监事会由党委会领导会是怎样的情况呢？
其实所谓的现代企业制度起源于西方发达国家，是西方政治、经济、法律制度以及科技、社会意识形态等各种因素综合作用的产物。我国的政治、法律体制和社会意识形态，都与西方发达国家存在较大差异，也就是说现代企业治理结构有效运行的政治、法律基础在国内不具备。但国有企业党委会的存在，可以使我国构建有中国特色的国有企业治理结构成为可能。如下图：
1、在这个结构中，国有企业党委会作为党的基层组织，其原有的任务并不改变，但增加了对监事会的领导权力。党委成员不再担任董事会、经理层的任何职务。
2、在这个结构中，监事会是国有企业党委会的一个下设职能部门，其成员可根据监督手段的需要进行社会选聘。
3、在这个结构中，党委会在发挥政治核心作用，保证监督党和国家的方针、政策在本企业的贯彻执行的前提下，只是参与重大问题决策，董事会在经营决策上并不受党委会的领导，但要接受其监督。
五、新国有企业治理结构作用机理
（一）国有企业党委会领导监事会行使监督权是天然的使命
中国共产党是中国工人阶级的先锋队，同时是中国人民和中华民族的先锋队，是中国特色社会主义事业的领导核心，代表中国先进生产力的发展要求，代表中国先进文化的前进方向，代表中国最广大人民的根本利益。
我国的社会主义建设，必须从我国的国情出发，走中国特色社会主义道路。发展是我们党执政兴国的第一要务。各项工作都要把有利于发展社会主义社会的生产力，有利于增强社会主义国家的综合国力，有利于提高人民的生活水平，作为总的出发点和检验标准，尊重劳动、尊重知识、尊重人才、尊重创造，做到发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享。中国共产党在领导社会主义事业中，必须坚持以经济建设为中心，其他各项工作都服从和服务于这个中心。
已经走向市场的中国国有企业是保证社会主义制度的坚实物质基础，国有企业的安全与效率不仅是经济问题，也是政治问题，是至关重要的大问题，作为党的基层组织的国有企业中的党委会其职能的发挥，不仅应该与政府机关、事业单位等不同，也应该与计划经济时期的国有企业中的党委会不同，如果我们不探讨市场经济中国有企业党委会新的功能，那么有中国特色的法人治理结构就不可能搭建，而现在的法人治理机构并不完全适用我国的国有企业。
中国共产党的天然使命决定了国有企业党委会作为党的基层组织，是最能够领导监事会行使监督职能，保障国有企业资产保值增值的。
（二）国有企业党委会领导监事会行使监督职能更有利于国资委所期望的“国有资产有人监管，防范内部人控制，杜绝一个人控制”的基本改革意图的实现
时至今日，试点企业没有一家董事会被赋予经理任免权，其实这应该是国资委防范内部人控制，杜绝一个人控制的一种方式。但其结果却是使董事会陷入在治理上被“虚化”的尴尬境地。当国有企业党委会领导监事会行使监督权后，其监督的力度会提高，制衡效果会有保障，经理任免权归回给董事会就不必担心“一个人控制”了，董事会依法享有经理任免权更有利于公司治理结构制衡机制的实现。
（三）国有企业党委会领导监事会后会使监事会地位上升，更有利于监事会监督职能的行使，法人治理结构制衡机制的实现
在现在的法人治理结构下，国有企业董事会和监事会两个机构虽然形式上是平行的，但监事会的监督职能不能有效发挥，其实际上是董事会经理层的附庸，被董事会和经理层控制，这种现象的根源在于监事会的监督权力不到位，其地位不高造成的。如果由党委会领导监事会，监事会在行使监督权力时就好像是党委会权力的行使，监事会的地位就会上升。
（四）国有企业党委会领导监事会行使监督职能，有利于摆脱国有企业目前的内部人控制现象
在现在的法人治理结构下，董事、监事还基本是企业的“内部人”，国有企业内部人控制现象普遍存在，权力制衡机制难以形成。普遍存在的现象是：企业董事长、总经理、监事由上级任命，且董事会与经理人员较多重叠，使法人治理的权力制衡难以形成。由于董事长是法定代表人，使监事会通常都受制于董事会。如果由党委会领导监事会，党委书记与董事长不再由一人担任，这时党委会领导下的监事会就可以与董事会形成制衡，而国有企业党委会作为党的基层组织，其天然的领导力与使命决定她不仅有领导监事会的能力，并且也完全可以不成为企业的“内部人”。
（五）国有企业党委会领导监事会后，会有利于党内监督的落实
在现在的法人治理结构下，党委会与法人治理结构的关系一直就不明确。许多企业党委班子、董事会、经营班子都是那几个人，直接参与企业的决策和经营，这种企业权力的高度重合，已经造成党内监督无法落实，党委成员在这个制度框架下已经不自觉的成为“内部人”了。如果由党委会领导监事会，党委班子成员不再担任董事会、经理层的任何职务，更有利于国有企业中党的基层组织发挥政治核心作用，围绕企业生产经营开展工作，更好地发挥其监督职能：监督党和国家的方针、政策在本企业的贯彻执行；支持股东会、董事会、监事会和经理层依法行使职权等。