公共服务均等化视角下的财政转移支付：理论、现实与出路
?政府间财政转移支付是指一个国家中央政府与地方政府或上级政府与下级政府之间在既定的职责、支出责任和税收划分框架下财政资金的无偿转移。[1]转移支付是财政体制的重要组成部分，是一国政府间财政关系的进一步调整，对财政体制的公平性和运行效率有着重要影响。科学合理的转移支付制度是中央政府实施宏观调控的重要工具和各级政府履行职能的重要保障，也是实现资源有效配置、地区间财力合理分配和公共服务均等化的必要条件。在当前公共财政体制改革日益深化以及转移支付制度矛盾丛生、运行绩效低下的现实背景下，系统梳理相关理论、总结国际经验，对于推进我国转移支付制度改革、促进公共服务均等化目标的实现，具有重要理论和现实意义。
?一、转移支付的一般理论：政策目标与经济效应
?(一)转移支付的政策目标
?公共经济学理论一般从弥补财政缺口(纵向公平)、均等化(横向公平)和纠正外部性三个方面来论证转移支付制度存在的合理性和必要性，从而也阐述了转移支付的主要目标。
?第一，解决政府间纵向财力不平衡问题。转移支付制度是分税制财政体制的一部分。在分税制财政体制下，由于中央政府在承担再分配及稳定职能方面具有比较优势，因而税收及债务融资权利都划归中央政府。地方政府能够根据辖区内居民需要，提供相应的公共产品，从而在相关资源配置中即支出安排中占有支配地位。换言之，中央政府在组织收入、控制“流动性”方面具有优势，而地方政府能够有效地提供地方性公共产品、满足多样性的需求偏好。由此出现了一个矛盾：税收主要被中央政府掌握，而提供公共产品的支出主要由地方政府承担。这样，即便是经济发达、财力雄厚的地区，其支出也不一定能满足需要。因而，取得转移支付资金就成为地方政府融资的重要方式。事实上，由于地方政府财政收支的普遍不平衡，各国不同级次政府间广泛存在财政转移机制。
?第二，解决政府间横向财力不均衡问题。任何一个国家和地区，在任何一种财政体制下，都会因自然资源条件、税源充裕程度以及公共服务有效需求水平的影响，存在财政收支缺口和地区不平衡。这就需要中央政府通过财政转移支付来解决，以保证不同地区大致相等的最低公共服务水平。因此，许多国家的中央政府都给地方政府拨款，试图“抹平”富裕与贫穷地区的财政能力，使其在可比税率的基础上提供可比服务，增强整体适应能力。另外，由于财政机制中信息不对称等因素的存在，地方政府可能无法制定完美的公共服务供给规划，进而导致地方政府提供公共服务的范围超出其管辖权和提供不适宜的公共服务。这时，中央政府可以通过专项转移支付，帮助落后地区有效使用中央财政转移支付资金，防止地方政府提供超过管辖权范围的公共服务。
?第三，解决外部性问题。某些经济活动虽然发生在特定的地区，但却与整个国家或地区密切相关，具有收益溢出效应或正外部性。如水或空气的污染控制、省际公路、基础教育、公共卫生以及公共安全等公共服务，由于收益外溢性的存在，地方政府往往缺乏投资动机，导致供给不足，这就需要中央政府通过转移支付进行激励。[2]
?(二)转移支付的主要类型及其经济效应
?从转移支付的特点和经济效应来看，一般将其分为无条件转移支付(一般性转移支付)、有条件转移支付和分类转移支付三类(刘溶沧1996)。
?无条件转移支付是指中央政府不规定转移支付资金的使用范围和要求，接受拨款的地方政府可以独立自主地安排其使用方向和数额。它除了弥补地方政府履行职能时存在的财政资金缺口外，更重要的目标是实现地区间公共服务均等化、促进地区均衡发展，是一种均等化转移支付。一般性转移支付在增加区域性公共产品供给的同时，也会间接影响私人产品的供求。从经济效应来看，它通常会增加地方预算支出，但增加额小于转移支付数额。这意味着，给予地方财政的一般性转移支付具有收入效应，转移支付资金的一部分会转向私人产品的生产和消费，使私人产品的需求也有所增加。
?有条件转移支付也即专项转移支付，是指转移支付资金被限定在特定的范围内使用，有时还附加若干使用条件，如指定配套条件，要求地方政府同时按照一定比例承担一部分支出。专项转移支付是对地方政府承担的中央政府委托事务、中央政府和地方政府共同承担的事务以及中央政府特定目的事务的拨款。它更多的是体现中央政府的政策意图，是中央政府进行宏观调控的重要手段。有条件转移支付不仅能够降低地方税率、产生收入效应和替代效应，也能增加地方公共品供给。但在有条件转移支付条件下，如果地方因财力薄弱不得不通过举债方式为配套资金融资，可能会导致对地方预算产生干扰，甚至导致地方财政赤字，进而加剧地区间财政不平衡。因此，地方政府更青睐无条件转移支付，因为它们可以根据自己的需要自由安排资金。
?分类转移支付是指中央政府规定拨款的使用方向，但不具体指明接受者使用资金的细目与用途，是介于无条件拨款和有条件拨款之间的一种转移支付形式。在分类转移支付条件下，仍然会有一部分资金转移到其它产品上去，但转移幅度远远低于无条件转移支付，因而能更好地体现中央政府支持地方政府提供某种公共产品的政策意图。
?二、对中国转移支付的现实考察
?(一)我国转移支付制度的基本现状及特点
?我国现行财政转移支付制度是在1994年分税制改革逐步建立起来的。目前，中央对转移支付主要由体制补助、税收返还、专项补助、结算补助等多种形式构成，1995年又实行了过渡期转移支付(2002年后并入一般性转移支付)。
?1.体制补助(或上解)。即中央对地方政府的体制补助和地方政府向中央政府的体制上解。这一转移支付形式是上世纪80年代财政包干体制的产物，是财政分级包干后政府间财政再分配的一种基本形式。它属于对地方政府的一般财力补助、不规定具体用途，地方政府可用于经常性支出。在1994年分税制体制中，作为保持既定利益格局的一个方面，以1994年前的原有体制上解数额为基数继续保留。这部分所占比重不大，目前只占转移支付总额的3％左右。
?2.专项转移支付。即中央政府根据地方实际情况按项目确定的补助形式，它通常具有特定用途。主要包括：一是委托事务拨款，即中央政府委托地方政府组织实施项目的专项拨款；二是共同事务拨款，即中央与地方共同承担的事务，地方政府负责办理，中央将本应由自己承担的费用拨给地方；三是资助性拨款，即中央对财力困难地区办理地方事务给予的财政补助；四是特定目的专款，即中央根据经济和宏观调控需要，按照特殊要求行使宏观调控职责以及调节地区间经济社会差距所需支出，对地方政府给予的专项拨款。专项补助是我国转移支付的一种重要形式，其规模不断扩大，由1994年的361亿元增加到2005年的3571亿元(含国债专款)。
?3.过渡期转移支付(2002年后并入一般性转移支付)。从1995年开始，我国首次采用了以建立公式为基础、以均等化为基本目标的一般性转移支付办法，该办法通过测算各地标准收入和标准支出，决定财政转移支付资金的分配。一般性财政转移支付额由客观因素转移支付额和政策因素转移支付额构成。客观因素增强财力薄弱地区财政能力，以期缩小地区间财力差距。转移支付额主要参照各地标准财政收入和标准财政支出差额以及客观因素转移支付系数计算确定。政策因素转移支付主要根据民族地区标准财政收支差额以及民族地区政策性转移支付系数计算确定。这种转移支付方式是我国规范化转移支付制度建设上的重大突破，尽管仍然存在许多问题，但毕竟向构建公平、合理的规范化转移支付制度迈出了重要一步。
?4.税收返还。1994年分税制改革中，为了减少改革阻力，确保分税制改革方案顺利出台，中央采取了保持原有地方利益格局的方法，将原属于地方税源、改革后上划中央的增值税和消费税的一部分，按来源地原则返还给地方政府。1994年以后，税收返还额在1993年的基数上逐年递增，递增率按各地增值税和消费税增长率1∶0.3系数确定。这是我国目前转移支付形式中最主要的部分，这部分规模近年来呈逐渐增长的势头，分别占当期转移支付总额的70％和40％以上。
?5.结算补助。每年财政预算执行结束后，中央政府与地方政府进行结算时，一般都对地方政府进行补助。其重点是：对中央政府与地方政府相互交叉的收支、中央政府出台的新政策对地方预算执行带来的影响等，用财政结算进行调整。
?6.其他补助。这是除上述类别的中央政府对地方政府的各种补助，内容庞杂，没有固定的具体形式和目标。一般是针对个别地区、个别项目或临时事件的一些临时性特殊补助，随意性较大。
?总的来看，现阶段我国财政转移支付具有三个特征：[3]一是总量持续增长。1995年中央的各类转移支付总额为2530亿元，到2005年已增长到11483亿元，为1995年的4.5倍。二是结构趋于优化。从转移支付的结构看，体制性转移支付的比重下降，专项转移支付和一般性转移支付比重上升，整个中央转移支付的格局已由体制性转移支付占绝对优势，调整为各占1/3左右，这标志着我国的转移支付结构向着合理化的方向发展。三是作用日益凸现。主要表现在：弥补了地方财力的不足；支持了重大经济改革；促进了地方相对均衡发展。
?(二)对现行转移支付制度主要问题及原因的考察
?1.财政转移支付法制不完善。我国财政转移支付制度缺乏完善的法律保障，法律监督、制约机制不健全。主要表现在四个方面：一是相关法律法规体系建设滞后。现行转移支付制度主要依据的是中央政府的有关“通知”和“决定”，这不仅影响到地方政府对转移支付制度改革合理的确定性预期的形成，而且影响到规范的政府间财政关系的形成。二是转移支付要素缺乏明确规范。转移支付对象、数额、时间、方式等容易受到人为因素干扰、随意性较大。三是没有统一的转移支付管理机构。不同类型的转移支付之间目标不一致、标准不合理、政策功能相互冲突、政策目标难以实现。四是没有建立有效的转移支付资金审计监督机制。对转移支付资金使用中的各种信息缺乏及时、准确的掌握，对有关违法行为处罚不力。
?2.财政转移支付结构不合理。一是税收返还按收入来源正相关递增、以维持地方既得利益的基数法进行分配，体现了对收入能力强的地区的倾斜原则，延续和固化了原有的不合理利益分配格局，这与地区财力均衡的目标相悖。而且，大量的税收返还严重侵蚀了中央财力、限制了中央政府的再分配能力。二是专项转移支付存在项目设置交叉重复、分配制度不够完善、资金投向较为分散等较多问题。专项转移支付分配制度的漏洞带来项目支付的随意性，进而引发“跑部钱进”等不良现象。同时，由于缺乏严格的监督管理制度，中央专项拨款在一定程度上存在着被挤占、挪用现象，转移支付目标难以实现。三是一般性转移支付规模较小、均等化作用难以发挥，无法有效调节地区财力差距。2005年，我国的一般性转移支付占全部转移支付的比重按宽口径计算(将税收返还和原体制补助计入全部转移支付)仅为9.8％，按窄口径计算(税收返还和原体制补助不计入全部转移支付)也不过15.3％，这不仅严重制约了中央政府均衡地方政府财力的能力，也阻碍了基本公共服务均等化的实现。
?3.财政转移支付标准界定不规范。我国现行的财政转移支付没有建立一套科学而完善的计算公式和测算方法，资金的分配缺乏科学依据。目前，仍然坚持“存量不动、增量调节”的原则，并在此基础上采取“基数法”计算财政转移支付的资金数额。另外，一些财政转移支付项目立项缺乏科学依据和标准，使财政转移支付演变为中央与地方之间的博弈过程，导致资金分配过程中的寻租行为。这不仅不利于缓解严重的地区间财政收入差距，反而加剧了地区间公共服务不均等。
?4.省对省以下政府转移支付制度建设滞后。一是省市级财政向县市级财政的一般性转移支付额偏小、县市级财政上解额较大，导致许多县乡出现严重的财政困难。二是一些省在制度设计上仍存在着简单、粗放的作法，公式化程度不高，在因素的选取和指标的设计上不合理、不科学。三是各级地方财政转移支付制度建设规范化程度不一，有的地方已经建立了比较完整的转移支付计算指标体系和实施程序，而有的地方刚刚处于起步阶段。从全国范围看，转移支付制度没有形成一个上下衔接、相互协调的体系，制约了均衡效率的提高。
?现行转移支付存在的种种问题，固然与这一制度不完善密切相关，但还应从更深层次上探究其原因：第一，我国政府间财政关系缺乏宪法和法律保障，在财政关系的具体调整中也缺乏相应的法律依据。由于没有法律依据和约束，一直以来的转移支付方案总是中央与地方谈判妥协的结果。不难理解，经济实力较强的发达地区在财政利益调整中拥有更大的“话语权”，能够从中央的“财政蛋糕”中分得更大的份额，因而形了转移支付的“马太效应”。税收返还的转移支付方式就是这一背景的典型产物。第二，各级政府事权财权划分不合理。事权和财权在各级政府间的明确界定是转移支付制度高效运作的逻辑前提。由于我国行政管理体制改革的滞后，各级政府间事权划分比较模糊，缺乏统一性和规范性。这使各级政府在某些项目上存在财政支出责任重叠的问题，加上公共服务融资责任的不明确，导致转移支付常常缺乏针对性，这进一步降低了转移支付的效率。
?三、主要结论与启示
?作为理论分析的总结，笔者认为：中国转移支付制度的重构，应当有选择地吸收和借鉴发达国家的经验；同时，更应将其置于中国经济体制改革和财政体制改革的大背景下考虑。在合理设定符合中国实际的制度建设目标的基础上，对现行转移支付制度进行系统改革，同时，夯实实施转移支付的基础性条件、完善相关配套措施。
?(一)转移支付制度的目标定位与设计原则
?1.目标定位：对公平与效率的权衡
?一般而言，有效的财政转移支付制度应当在公平与效率之间寻求某种适当的平衡。这种制度应该在实现地区财政均衡的同时，有助于激励型财政体系的形成。因此，转移支付的制度设计应将短期目标与长远目标相结合。实现地区财力均等化是转移支付的短期目标，这主要是出于缓解当前基层财政困难和地区差异的考虑。但单靠“扶贫式”资金转移无法从根本上解决地区财政失衡。因此，从长远来看，转移支付制度设计目标是促进公共服务均等化，即财政应当保证不同地区居民都能享有最低标准的基本公共服务(如基础教育、医疗卫生、公共安全以及公共环境等)，从根本上增强经济欠发达地区的“自我发展”能力。
?2.设计原则：基于市场化背景的思考
?(1)科学原则。转移支付制度的科学性是决定该制度能否生存的前提条件。转移支付制度无论在规模目标的制定、总体框架的构筑、计算公式或操作程序的设计上，都必须适应社会主义市场经济的客观要求，并符合我国政治、经济实际和财政运行规律。
?(2)规范原则。规范是转移支付制度的内在要求。规范化的财政转移支付制度，不仅要求政府间事权划分清晰、职能定位准确、政策目标明确，而且在转移支付的规模和额度上应有严格的法律保障，并根据客观因素、通过数学模型来规范运算过程。以规范的转移支付制度取代目前的基数返还、零星补贴等分散支付，从而有效地排除人为因素和基数法弊端对制度的影响，保证转移支付制度规范化。
?(3)均衡原则。转移支付不仅在于弥补财政缺口，同时还是实现纵向均衡和横向均衡的重要手段。地区财力差距过大，不仅会拉大地区经济和社会发展差距，也会扩大公共服务差距、降低资源配置效率；地区财力的强制性绝对平均分配，又不利于调动地方政府发展经济和培植财源的积极性。因此，只有以公共服务均等化为目标，使地区间财力差距保持在合理的区间，才能促进资源的合理配置、保持地方政府行政能力和公共服务能力的大体均衡，实现公平与效率的统一。
?(4)公正原则。在测定与分配转移支付资金额度时，对不同地区要一视同仁。同时，根据各地实际情况，综合考虑客观因素，在有利于公平税负和市场配置资源的前提下，运用客观变量对每个地区的财政能力和支出需求进行系统的测算，并以标准化的公式计算出拨款额度，以防止拨款过程中徇私舞弊或讨价还价的行为、确保转移支付的公正性。
?(5)透明原则。转移支付制度必须改变决策主观、操作模糊的做法，从规模安排、因素采集、标准核定等各个环节上做到公开、透明。在额度计算上，涉及转移支付的各种数据和信息要真实、准确、完整、透明，使各级政府都能明确自己的收支责任，使每个地区都能对自己的转移支付情况作出比较准确的测算。
?(二)转移支付制度改革的基本思路
?1.建立完善的财政转移支付法律制度体系。发达国家的经验表明，健全的法律制度使转移支付有法可依，同时排除了人为因素的干扰、增强了转移支付透明度。完善我国转移支付法律制度应当从四个方面入手：第一，修订《预算法》，明确一般性转移支付在预算中的地位、作用及表现形式。第二，制定《转移支付法》，明确实施转移支付的形式、原则，组成转移支付制度各部分之间的关系、各自的实施目标、资金的分配方法和拨付程序，以及违反时进行处罚的标准等。第三，对一般性转移支付资金进行多方面、全过程监督，构建起各级人大、审计部门、财政内部监督部门和社会组成的全方位监督体系。第四，进一步推进复式预算，编制专门的一般性转移支付预决算。通过预算法案的形式，可以对转移支付资金进行有效的监督，也有利于地方政府统筹安排财政资源、提高资金使用效益。
?2.优化转移支付结构。调整转移支付结构的目的是扩大均等化转移支付的规模、强化财政均等化功能，最终建立一个以公式化为基础、一般性转移支付为主、专项转移支付为辅的转移支付体系。第一，简化转移支付的基本类型，调整为均等化和专项两种。这样，可以使转移支付目标和对象更明确、减少重复补贴。第二，扩大一般性转移支付规模。应逐步提高一般性转移支付的比例，使其成为转移支付的主要形式。近年来财政收入连年大幅度超速增长为一般性转移支付规模的扩大提供了有利条件。同时，转移支付方式的简化也使更多财政资金能够转移到这方面来。还可以考虑将国债转化为中央政府转移支付资金，对地方政府采用国债转贷的方式，把发行的一般性国债中的一部分用于转移支付。第三，规范专项转移支付。通过制定严格的项目准入机制、减少立项的随意性和盲目性。在资金分配时，应考虑地方支付能力和公共产品提供成本的差异、以及人均收入等指标，提高资金分配的公平性，充分发挥专项转移支付的均等化作用。
?3.改进一般性转移支付计算方法。发达国家转移支付公式设计方法主要有两种：一是以反映地区支出需求差异为主，如日本；一是主要反映收入差异，如德国。依据支出法设计的财政均等化模型相对简单，而财政需求均等化模型虽然非常合理，但测算支出需求的公式需要反映为提供全国标准程度所需资金数额，需要设置大量参数、搜集大量信息，因而比较复杂。从我国情况来看，可考虑将收入法与支出法结合起来。当前，在均等化转移支付还难以全面引入支出因素法的条件下，可以先将基本行政经费、基础教育经费和公共卫生经费作为基本要素引入均等化转移支付公式，以保证地方政府对基本公共服务的有效供给。同时，应尽可能选取地方政府无法直接控制的客观变量，尽量减少对地方政府行为的影响以及与中央政府的“讨价还价”行为。
?4.完善地方财政转移支付制度。完整意义的财政转移支付体系包括中央对省、省对市、市对县乡的多层次的纵向财政转移支付及省与省之间的横向财政转移支付。目前，中央对省的转移支付好于省对省以下地方政府的转移支付。地方转移支付制度步伐缓慢，势必影响我国整个转移支付体系的全面确立。地方财政转移支付制度的确立，需要从三个方面入手：一是要保证转移支付的固定资金来源，二是要调整转移支付项目结构，三是要加快完善地方政府之间的横向转移支付制度。除此之外，还应当加快政府职能转变、推进地方政府改革，有效解决当前基层政府机构臃肿、财政困难的问题，为充分发挥地方转移支付的作用提供有力支持。
?(三)转移支付制度改革的相关配套措施
?转移支付制度改革是一个系统工程，地区财力均衡和公共服务均等化目标的实现不仅取决于转移支付自身的改革，还有赖于相关配套措施的完善。
?1.明确划分中央与地方之间的事权、财权。这既是财政体制改革的重要内容，也是转移支付得以顺利实施的基础性条件。首先，应减少政府级次，同时明确政府的主要职能在于提供公共产品和服务，从“无限政府”向“有限政府”转变、从“生产建设型政府”向“公共服务型政府”转型；其次，应以政府职能基本界定为基础划分各级政府事权、财权。事权划分应以政府职能分工和公共产品的特征以及层次性(受益范围)为基本依据。财权的划分，应在坚持中央财政主导地位的同时，结合税种对经济的影响程度及征管成本，明确各级政府的收入范围及征管权限，为各级政府供给差异性公共产品和服务事权提供相应的税源体系和筹资渠道。对中央与地方共同承担的公共事务，按照支出责任和收益程度确定分担比例，并以财政转移支付的方式将资金分配给承担具体事务的政府。同时，应通过法律体系规范它们之间的法律关系，防止因权责划分缺乏科学性和规范性而出现的相互扯皮现象。
?2.推进分税制改革，完善地方税体系。一个不与税收分配结合起来考虑的政府间转移支付体系，甚至在对政府职能分工缺乏清晰概念情况下设计的政府间转移支付体系，在一定程度上必然存在着谬误。因此，在各级政府事权、财权界定后，还应着力构建符合中国国情的地方税体系：一是制定统一的《税收基本法》，构建完整的税法体系，对各级政府的税收立法权、管理权、税种设置以及收入规模等予以明确，杜绝朝令夕改的行为。二是赋予地方适当的税收立法权。税收立法权在中央与地方之间进行适当划分，既有利于保持中央在税收调控中的主导地位，也有利于保证地方政府有效提供公共产品、履行公共服务职能。[4]三是科学选取主体税种。应依据税基较宽、税源丰富、产业结构调节能力强以及地方征管成本低等原则，逐步确立以财产税为主体的地方税体系。四是完善地方税征管体系。要通过税收信息管理、税源监控、税收征管队伍建设以及税收征管制度优化等措施，提高征管效率，为地方政府供给差异性公共产品和服务提供切实有效的财力保障。
?3.加快建立政府统计信息管理系统。建立规范的财政转移支付制度需要大量的基础数据，数据的准确和完整与否直接影响财政转移支付资金分配的合理性。长期以来我国一直采用基数法，缺乏用“因素法”核定财政收支的数据和经验，加上对统计资料的不重视，使得基础性数据残缺不全、可信度低。今后应加大投入，加快政府统计信息系统的建设，提高政府统计信息的质量，为提高转移支付效率提供基础信息支持。
?4.成立专门的财政转移支付管理机构。从国际经验看，转移支付的专业化管理是发展趋势。许多国家建立了专门机构来调整政府间财政关系，如澳大利亚的联邦拨款委员会、印度的财政委员会以及南非的金融与财政委员会等。根据我国实际情况，可以成立一个专门机构(如政府间财政转移支付委员会)来进行财政转移支付方案的确定和支付资金的拨付，具有一定的行政职能而非纯粹的咨询机构。该机构还可负责对财政转移支付的最终效果进行调查、追踪、反馈、监督和考评，促进社会效益与经济效益的有机统一，不断提高财政转移支付资金的使用效率。