中国农村贫困和反贫困制度研究
摘要：文章认为，新形势下农村贫困问题复杂：绝对贫困大有改善，相对贫困日益突出，返贫现象凸显严重，追根溯源权利贫困是导致农村贫困的根源。文章透过制度分析，通过重塑农村组织，深化市场体制，完善制度创新，强化运行机制，厉行执行监督系统化措施，构建农村反贫困长效治理机制，强化制度之间的联动效应，将农村贫困治理融入区域和整体社会、政治、经济、文化以及环境协调与可持续发展框架内，实现农村扶贫工作的良性发展。
关键词：中国；农村贫困；诱因；制度；创新
中图分类号：F323 文献标识码：A 文章编号：1002－736X(2011)10－0088－04
一、引言
农村贫困的形成与演变和国家历史发展背景、自然地理环境以及深层次的经济、政治、社会和文化制度结构等内在和外在因素的综合作用有关，是到目前为止全球难以彻底化解的难题之一。人们对贫困的理解经过一个逐步深化的过程，从最初的经济贫困到能力贫困以及权利贫困的发展。联合国开发计划署《1997年人类发展报告》在对“人类贫困”解释时提到：“贫困不仅仅是缺乏收入的问题，它是一种对人类发展的权利、长寿、知识、尊严和体面生活标准等多方面的剥夺”。经济贫困主要从物质和经济层面定义贫困，认为贫困是一种经济剥夺和物质匮乏，表现为收入、消费或福利水平低于一定的水准。20世纪70年代之后，随着人力资本理论的兴起，人们开始将研究贫困的视角转向能力方面。贫困更大程度上表现为低文化程度、技能不足、缺乏社会保障、心理压力和健康恶化等。能力贫困是基本生存能力与发展能力的缺乏(森，2001)。20世纪80年代末以后，社会排斥的概念把贫困研究从经济领域引入到一个更为广阔的经济、政治和社会领域，不仅关注造成贫困的分配方面的因素，而且也注重造成贫困的社会关系方面的因素；不仅包括物质剥夺、能力剥夺，还包括社会剥夺(刘敏，2009)。在现实中体现为绝对贫困得到改善而相对贫困日益突出，返贫现象较为严重。相对贫困揭示贫困的本质是贫困者所享有权利的贫困，其根源是制度的功能缺失与缺位，通过权力贫困滋生能力贫困进而导致经济贫困的路径进行传导，这在农村贫困中显得尤为的突出。
随着经济增长理念从单纯强调增长到“对穷人友善的增长”和“包容性增长”的演进，对贫困的治理也经历了一个强调物质资本投资、改善贫困者的经济贫困，到强调人力资本投资、克服贫困者的能力贫困，进而到强调社会资本投资、缓解贫困者的社会排斥过程。通过帮助提升最广泛群体参与的能力，消除参与经济发展、分享经济发展成果方面的障碍，提供参与发展的平等机会，公平合理地分享增长成果，促进经济、社会和环境协调与可持续发展，实现我国农村贫困治理的良性循环。
二、我国农村贫困与反贫困考察
在中国经济持续快速增长和政府主导型的农村扶贫开发战略双重强力推动下，农村反贫困取得了举世瞩目的成就，农村绝对贫困人口从1978年的2.5亿人减少到2009年的4007万人(包括低收入人口在内)，占发展中国家脱贫人口的75％。随着我国经济水平的上升，社会的贫困结构也发生了非常明显的变化，绝对贫困人口的数量和比率都呈现出明显的下降，相对贫困人口的数量和比率却在迅速地上升，同时每年的返贫率高达10％～20％。
回顾我国农村20多年的发展历程，缓解贫困的过程分为三个阶段。第一阶段是20世纪80年代初期到中期。农村经济全面快速增长，爆发性的经济增长导致贫困人口数量急剧下降。这是当今世界规模最大、速度最快的减贫过程。第二阶段是20世纪80年代中期到20世纪末。政府开始通过专项扶贫计划，实施针对贫困人口的政府努力。第三阶段是2I世纪开始至今农村减贫新阶段。农村贫困性质的转变和政府扶贫努力面临战略取向调整(都阳等，2005)，尽快解决少数贫困人口温饱问题，进一步改善贫困地区的基本生产生活条件，巩固温饱成果，提高贫困人口的生活质量和综合素质，加强贫困乡村的基础设施建设，改善生态环境，逐步改变贫困地区经济、社会和文化落后状况，为达到小康水平创造条件(谢仁寿，2006)。
我国在扶贫历程中，探索出了一条“政府主导、社会参与、自力更生、开发扶贫、全面发展”的符合中国国情的扶贫道路。但当前我国扶贫模式还存在一些问题，主要有：在反贫困战略上，效率导向原则与公平导向发生矛盾，反贫困对象与反贫困任务矛盾；在反贫困政策上，扶贫政策被市场经济弱化或瓦解，影响其扶贫效率；在反贫困对象瞄准上，扶贫对象范围的划定缺乏动态管理，使贫困效果大打折扣；在具体反贫困模式上，存在粗放性与教条性，一部分扶贫模式没有考虑可持续的发展模式，还有实施模式的教条性，往往影响扶贫模式的扶贫效应；扶贫方针政策缺乏系统性，整体上不能达到联动效应，扶贫工作只限于对贫困地区和贫困人口孤立地开发和扶持上，没有把扶贫工作纳入到整个区域经济乃至整个民族经济的发展中；在反贫困制度上，扶贫开发评价机制尚待健全，缺少生态补偿机制，制度短缺造成资源、资本的闲置浪费及技术的停滞(陈凌建，2009)。
三、中国农村贫困诱因分析
长期以来我国所实行的种种反贫困举措都是围绕着一个个具体的短期目标而没定的，改革进程中城乡之间、贫富之间差距拉大，出现一系列社会公平问题，农村贫困治理难度加大。贫困在某种程度上是由国家经济政策创造和再创造的，朝向贫困者的政策的历史，就是贫困本身的历史(Aloco，1993)。
(一)贫困农村社会经济组织机构功能缺位
农村组织在落实社会福利、社会救助、社会慈善、治安、计划生育、卫生服务、司法矫正、环境保护、社会纠纷基层调解和生活服务等诸多方面都发挥着实质性作用。贫困农村的社会组织水平一般都很低，村民自治组织在人民公社解体后并没有真正建立起来。村委会大都弱化甚至放弃了应承担的职能，其性质仍属乡镇政府派出的执行机构。社区的公共管理和公共服务处于“无人管事”的状态。社区性的经济联系与组织很少，超社区的行业性经济组织罕见，农产品卖出难问题突出，严重影响着农户增收，各类中介组织难以在贫困地区真正产生。在经济结构调整、劳动力配置等方面很难迈出实质性的步伐。从实践看，基层人民政府对村民委员会存在监督不力、监督不够和干预过多的问题；村民委员会与集体经济组织之间的关系与职能也存在相互混同、矛盾的现象；村民委员会与村党支部的矛盾也时有发生。
(二)贫困农村市场经济体制发展不均衡
市场制度的广泛确立是现代经济发展必不可少的条件。我国农村贫困地区处于一种自发地排斥市场的状态，他们面对的是一种低层次的制度均衡。贫困 的乡村地区由于交通条件的落后和村落的分布稀疏，使小规模的农户与外界社会缺乏必要的物质和信息交流，自给自足或自给不自足的特征比较明显(向恒等，2000)；现实的市场发育不充分，基础设施不完备，机制不健全。农户生产经营活动的首要目标是满足家庭基本生存的需要，在此基础上才能考虑其他需要；其次，农户不依靠市场也能够独立地维持生计，人们习惯于这种制度安排和制度结构，总体上表现出一种满意甚至满足的状态。他们无意改变现行的制度结构，或者即使有人想去改变它(我们不排除这种可能性)，也因为已有的制度安排是贫困区域的人们在进行成本一收益分析之后所做出的一种“公共选择”，在人们不做出一致性选择的情况下，现有制度结构不能被打破。农业经营者没有也不可能很好地参与市场，接受市场的调节。
(三)贫困农村社会经济制度的缺失与不完善
典型的“二元结构”在贫困农村体现尤为突出，具体表现为农村收入分配上的不公平，人力资源投入严重不足，受教育上的不平等，社会保障上的边缘性，文化、卫生与基础设施供给不足，城市化进程配套制度不到位，财政转移支出不平衡，农民土地权益常受侵害，农村经济发展资金短缺，农业风险化解困难，农村返贫困问题严重，扶贫资金屡被侵占，户籍没有体现国民待遇，生态环境得不到改善，政治参与不够等等严重阻碍了农村的经济发展。当我们深究产生这些问题的缘由时就会发现，它们都是由权利贫困造成的一权利贫困是造成各种贫困现象的本源性因素。
(四)制度运行保障机制不健全
制度对个人行为起到约束的作用是以有效的执行力为前提的。尽管现在农村制度不是很健全，原因也错综复杂，从我国农村反贫困进程来看，党中央和各级政府长期以来不断地致力于治理和改善农村贫困状况，适时出台了一系列相应制度与方案。但在执行过程中出现执行不到位的问题，主要因为：组织保障制度不完善，除上述农村组织问题外，政府管理职能不到位也是原因之一；对贫困地区与群体动态跟踪不到位，难以适时掌握动态发展情况；系统化的监督、评估、激励与考核机制不健全。
农村处于贫困状态的阶层本身已经缺乏获取经济和社会发展利益的机会，而经济发展本身的增长利益也不可能自动的流向这部分相对贫困群体；同时扶贫机制缺乏系统性，市场、政府、社区整体上不能达到联动效应，扶贫工作只限于对贫困地区和贫困人口孤立地开发和扶持上，没有把扶贫工作纳入到整个区域经济乃至整体经济、社会的可持续发展中，因此形成贫困一扶贫―脱贫一返贫的恶性循环怪圈。
四、制度创新――化解农村贫困的根本
化解农村贫困关键在于通过重塑贫困农村组织，深化市场体制改革，完善配套制度，强化运行机制，厉行监督执行系统化制度创新，构建一套完善的农村贫困长效治理机制，消除贫困农村发展的障碍；使预算管理、配套制度与绩效考评形成一个高效的制度与执行网络，加上强力监督与有效评估机制，强化制度之间的联动效应，使农村贫困治理走上良性发展轨道。寻求和树立标本兼治、治本为上的思路。
(一)重塑农村组织
1.强化村民自治组织、规范各种关系、明确权限责任。在扶贫开发中要加强村级组织建设，坚持村民自治这一方向，规范村党支部、村委会与村集体经济组织之间的权利义务关系。村党支部具有政治领导、思想领导和组织领导的职能，村民委员会则是自我管理、自我服务、自我教育的群众性自治组织，集体经济组织是一种经济实体，村民委员会应当给予集体经济组织支持、帮助和服务，克服村委会的企业化倾向。
2.寻求乡镇政府行政管理与村民自治有效衔接和良性互动的实现形式和机制。从法律、制度、体制、机制、组织和方式等方面实现乡镇政府行政管理与村民自治有效衔接和良性互动。着力推进行政管理体制改革，转变政府职能，实现行政管理决策的法治化、民主化、科学化，从而进一步改进、完善与调适乡镇政府行政管理制度；突破村民自治困境，化解村民自治的约束机制和制约因素，着力培育、发展与村民利益密切相关的社会服务组织，拓宽公共参与渠道，疏通利益表达机制，从而进一步改进、完善与调适农村村民自治制度(李金海等，2010)。
(二)深化体制创新
我国农业生产和农业经济的发展应该依靠健全、良好的市场机制实现可持续发展。针对农村贫困状况，各级政府和农业管理部门把工作重点转移到培育市场条件、建立健全市场基础设施和完善市场经济运行的政策法规体系建设上来。特别应重视加快农村资本市场、科技市场、信息市场的建立和完善，创造健全、良好、高效的市场运作机制，保障农业可持续发展的实现(罗江龙，1999)。
1.加强经营体制改革，培育农村市场主体。引导农户适应市场，引导乡镇企业开拓市场，引导经济组织创新市场。
2.加强市场微观环境建设，健全农村市场体系。发展成熟的生产要素市场，完善顺畅的流通市场。
3.加强市场宏观环境的建设，完善政府的调控机制，加强对各种政策法规的调控并为市场经济改革提供各种必要的服务(虞剑英，2007)。
(三)完善相关配套制度
市场机制主导的初次分配旨在实现效率目标，政府主导的再分配解决的是公正问题。建立和完善适应市场经济与社会发展的配套制度，消除显失公平的障碍，构建―个效率与公平的制度体系。
1.健全预算管理制度，完善贫困农村财政收支转移制度。按“一级政权，一级事权，一级财权，一级税基，一级预算，一级产权，一级举债权”思路推进省以下财政体制改革，完善以分税制为基础的分级财政(贾康等，2002)，应加快推进“省直管县”财政管理体制和“乡财县管”财政管理方式的改革；健全各级财政预算，根据其不同性质合理分类，重新界定中央对地方的专项转移支付范围，使项目的设置更科学。按照贫困对象、实施项目、达成目标、责任人与责任部门完善预算管理制度；同时健全自上而下的转移支付，规范专项转移支付的申报和拨付程序，明确财政部门和其他部门的职责。
2.完善贫困农村公共服务制度。按国民待遇原则完善贫困农村公共产品服务制度，消除城乡差别，并有计划、逐步实现农村贫困地区全覆盖。在取消农村税费改革后，具体要求明确各种公共产品提供主体、资金来源渠道及相关主体的责任。同时政府制定相应措施，建立起一套以政府财政为主导，全社会组织和个人广泛参与，国内外资金资源大量涌入的多渠道的资金筹措机制。
3.完善农村土地产权制度。明晰土地产权，明确承认农民拥有土地的承包权、使用权、收益权和出租权；完善征地程序，在确保耕地红线的前提下，严格土地征用的规范管理、科学决策和民主协商；建立公开、公正、透明的农村土地征用补偿机制，根据农民的意 愿，规定征地补偿内容，依法合理制定征地补偿标准，规范补偿分配行为；依法建立自愿、有偿使用土地流转的长效机制，不断完善土地流转手段，实现规模经营，提高农业劳动生产率，妥善解决失地农民的生存和发展问题，把土地征用制度改革同农民的生存保障结合起来。
4.创新农村金融、保险制度。统筹农村金融需求，解决农村支农金融机构布局不合理，金融产品不适、农村农户贷款抵押担保缺乏的问题；同时农业保险由于农业自身固有的特性，农户分散，开展业务和经营成本高，加上农业一旦受灾就比较严重，一般保险公司都不愿意开展这种业务，造成农业保险供给不足、农村与农业发展风险无法化解，需要国家在政策制度上进行合理安排，财政上进行扶持，使农村及贫困地区能够得到应有的保障。
5.生态环境与资源保护制度。制定生态环境考察评估制度，对不适宜人类居住的地区，采取生态移民方式进行化解，并进行逐步治理；同时采取引导产业升级、发展循环经济、减少生态环境与资源负担，实施可持续发展战略。(1)控制人口数量和提高劳动力素质，缓解人口对资源和生态环境的压力。(2)统一规划，系统开发，综合治理。加强对森林植被的保护，限制乱砍乱伐的不合理开发行为，壮大森林产业；发展生态旅游和休闲农业，促进农业与生态的可持续发展。(3)加快建立生态补偿机制，培育生态环境保护主体的积极性。
6.完善扶贫制度。全面分析农村贫困状况，完善扶贫制度。主要是确定贫困的标准、贫困类型、扶贫方式、扶贫资金来源、扶贫责任主体、扶贫动态跟踪和农村贫困地区(户)动态管理档案等事宜；及时了解和全面掌握扶贫开发的发展动态，并对扶贫过程中出现的问题能够及时化解；完善农村扶贫资金的管理机制，实行扶贫资金统一管理，建立扶贫资金管理责任制，加强监督和检查，做到明确资金流向，防止渗漏和流失，确保扶贫资金按时、足额到位，充分发挥扶贫资金的功效(赵昌文，2001)。
7.开发农村人力资源。国家应当通盘规划，通过政府出面、校企合作、专业对口、半工半读的形式，逐步建立一个政府主导、多方筹集的投入机制和城乡统筹、突出农村的资源整合机制，最终形成一个多渠道、多层次、多形式的农村劳动力职业技术培训格局，解决贫困农户求学与就业的矛盾。
8.监督激励考评制度。针对各项制度需要建立和完善相应的监督激励考评制度。明确监督与考评主体，相关责任人与责任部门的权利和义务，考评具体办法和相应奖惩措施，强化相关农村贫困制度、措施预期效果。
(四)强化机制，厉行监督
健全相应制度执行的内部控制程序，使制度审批、执行等不相容职能分开，减少执行过程中的风险与出错，同时保证实施到位；建立政府审计、外部独立审计与反贫困基金会审计委员会审计相结合的机制，政府审计以扶贫资金的来源和使用是否符合《反贫困法》以及财经法规等为主，外部独立审计以扶贫项目是否合法、公允为主。反贫困基金会审计委员会审计以扶贫项目的经济效益审计为主。定期提供扶贫工作各项制度执行情况报告，及时纠正出现的偏差；建立扶贫效果评估报告机制，对扶贫效果进行评价，提供决策参考依据。